警务化的执行局之我见

于冰 杨毅

法院的执行是一项涉及到裁判文书所确定的权利义务实现的重要工作，法律赋予该工作以一定的强制力。但长期以来，"执行难"一直困扰着执行工作，影响着法律正确、完整的实施，损害着司法权威形象。近来实践中，人们已充分认识到作为执行机构的执行庭已无法适应新形势的要求，因此，尽快建立以执行局为代表的新执行体制已成为共识，但其具体设置仍是探讨热点。笔者认为，警务化的执行局将是大势所趋。
首先，执行工作的特殊性决定了必须实现警务化的执行方式。与审判工作相比，查找披执行人和被执行财产，查询存款，查封、扣押物品，拘留被执行人等均在非固定的流动状况中进行；在被执行人拒不履行的情况下，需要在隐蔽的状态下查找被隐藏、转移的财产；同时，被执行人往往对履行义务具有较大的抵触情绪，因而在执行过程中常伴有对抗行为乃至暴力抗法事件。从理论上讲，执行员身着的新式法官制服，是一种"文官"服饰，没有明显的代表国家强制力的"军警"标志，且法律上也未授权法官持有并使用强制性器具，因而在执行中缺乏应有的威慑度，无法突现执行的强制力。而司法警察所着警察服饰，属于标准的"武官"服饰，强制力标志十分突出和明显，司法警察同时还有《人民警察法》和《司法警察暂行条例》的授权，在采取强制措施方面更加直接和快捷，对产生的突发意外事件较易控制，对化解和遏制一些濒于激化的矛盾能起到事半功倍的效果。事实也证明，有法警执行的效果均优于单纯的法官执行。
其次，执行工作警务化也是向国际接轨的要求，这一点在我国加入WTO后尤为显得迫切。纵观世界各国执行制度，法院生效文书的执行大多数均由警察或单独的执行官执行。尤其在英美法系各国，执行工作统一由司法行政官负责，由他向执行人员签发命令，指示执行工作具体进行，根本不存在由法官兼任执行工作的情况。我国司法警察实际上是一支明显属于警察序列而又相对独立的武装力量，其在法院系统内部是司法行政建制，接受双重领导（所属法院和上级司法警察组织），因而，这种特性决定了执行局必须依靠这相对独立的法警序列为主要执行力量。
正因为司法警察既接受所在法院的组织领导，也要服从上级司法警察组织的管理和调遣，使得开展执行工作能够具有更强的集中协调性，有利于打破"地方保护主义"，形成执行工作全省一盘棋，全国一盘棋局面。如委托执行可以指令方式进行，各法院受理的被执行人或被执行人财产不在本法院辖区内的执行案件，可由上级法警组织指令所在地的法警执行。这样，既可减少了执行费用开支，又从根本上解决了"执行难"和"三同"的问题。当然，还因为法警没有任职资格的法律条件限制，也无须由人大任命，故而，法院军转干部的窘境可在相当程度上得到缓解。
就目前设想来看，实现执行局警务化的途径主要有两种：一是在执行局内设立执行裁判庭和警队，以司法警察为主体，协助执行员完成执行工作，建立执行员指挥下的以法警为主体的执行体制；二是将现有执行员过渡到拥有双重身份，既是执行官又是警官。笔者认为前者更具有现实实践意义。理由是：
我国的强制执行权具有司法权和行政权双重属性，为了体现执行机构要为行使执行中的司法裁判权服务，因此在执行机构中必须有办理裁判的部门，专司执行中的司法裁判权。因为目前以至今后相当长的一段时期内，被执行人的履行能力较差，信用较差，许多法人企业被执行人为了逃债，或变更名称，或进行所谓重组，或抽回注册资金，或互相参股；同时，在我国经济运行中，由于市场经济不完善条件下的债权、物权的不断转换等等，经常需要在执行阶段变更被执行人，裁判权不可避免地要介入执行工作之中。鉴于此种情况，只有执行裁判庭和警队分列，才便于通过司法裁判权的及时适用来变更被执行主体。
此外，第二种方式并未实现彻底意义上的审执分开，有违实现司法公正的最终目的，从我国现行法律规定来看，执行员和法警属于两种不同性质和编制的人员，法警支接取代执行员的地位还缺少依据。而如果执行人员具有两重身份，将不可避免"滥用" 裁判身份变更执行主体的现象，从而会滋长 "暗箱"操作，武断"合法"地剥夺被执行人的诉权和抗辩权，既破坏了生效法律文书的确定性，又助长了执法的随意性。第一种方式可以改变过去那种法警在执行中全过程参与的模式，实行了分段负责的执行方式，即由执行员确定工作目标，并对结果负责，而司法警察则对执行的过程负责，因而准确地说，警务化的执行局实际内容应该是执行过程的警务化。
据此，笔者建议：
1、 执行局应以警务工作为主要内容，实行执行工作警务化。内部应当具备执行裁判庭和警队两个职能部门，由执行员组成执行裁判庭，人数不少于一个合议庭，每个执行员配备2至3名法警，组成相对固定的执行组。全局人员总数可根据年执行案件的数量进行考核定编。法警经过严格考试取得相应资格后，同样应可晋升为执行员，但不得兼任法警。
2、 警务化的执行局中，执行员的作用是依照法定程序确定权利义务的内容、变更执行主体，对案外人异议作出裁决，对终结、中止执行作出裁定，对确定的案件指挥或直接交付法警执行；司法警察依照《民事诉讼 法》、《司法警察暂行条例》的规定，在整个执行过程中独立完成行为性和事务性的工作，执行结束后向执行员汇报。
3、 尽快先对现有的《人民法院组织法》和最高院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》等相关条款作相应修改或解释，以作确定并规范。同时，尽快制定和出台《强制执行法》，从根本上明确执行员（官）和执行法警的法律地位，对执行员和法警的任免程序、职能及上下级执行机构的关系作统一规定。

广东省佛山市人民政府


佛山市人民政府办公室文件
佛府办[2005]121号


各区人民政府，市有关单位:

市安全生产委员会制订的《佛山市火灾隐患举报奖励办法》业经市政府同意，现转发给你们，请认真遵照执行。

特此通知。









二○○五年五月十六日





佛山市火灾隐患举报奖励办法

（市安全生产委员会 二○○五年四月十二日）



第一条 为充分发挥社会舆论和群众监督作用，及时发现和消除各类火灾隐患，预防火灾事故特别是群死群伤恶性火灾事故的发生，根据《中华人民共和国消防法》规定，制定本办法。

第二条 佛山市公安消防局负责全市火灾隐患举报的监督、指导工作。各区公安消防大队，负责辖区内火灾隐患举报的受理、查处和实施奖励。

第三条 各区应设立火灾隐患举报中心,采取多种举报形式，包括设立举报电话、举报信箱、网上举报以及举报人直接举报等，并报市公安消防局备案，每年向社会公告不少于一次。具体举报、投诉电话和地址以公布为准。

第四条 火灾隐患的举报范围和奖励标准如下：

（一）举报在设有车间或者仓库的建筑物内设置员工集体宿舍的，经查证属实，奖励500元；

（二）举报宾馆、饭店、商场、集贸市场、体育场馆、会堂、公共娱乐场所等人员聚集场所在营业期间疏散通道、安全出口不畅通，可能造成群死群伤恶性火灾事故的，经查证属实，奖励200元；

（三）举报举办集会、焰火晚会、灯会等具有火灾危险的大型群众性活动前没有申报消防安全检查的，奖励200元；

（四）举报建筑工程（含装饰工程）未经消防审核、验收或经审核、验收不合格擅自施工、使用的，经查证属实，奖励100元；

（五）举报擅自停止使用自动消防设施的，经查证属实，奖励100元；

（六）对举报的同一单位、同一宗火灾隐患，不实施重复奖励，只奖励第一举报人；

（七）安监、消防系统在职公职人员不能参与有奖举报;

第五条 各区公安消防大队对于经核查情况属实的举报，在查证属实后的十个工作日内要及时回复举报人，并按规定给予奖励。举报人凭本人身份证件到辖区指定单位领取奖金。

第六条 对举报人进行严格保密，防止举报人被打击报复，工作人员因失职造成举报人严重后果的，要依据有关规定给予行政或者党纪处分。

第七条 对怀有恶意的诬告，要依法严肃查处。

第八条　在实施过程中，火灾隐患举报中心要做好详细记录，具体包括：举报情况、核查情况、回复情况以及奖励情况等，年底由各区汇总至市公安消防局。

第九条 火灾隐患举报奖励所需经费，由各辖区负责解决。

第十条 本办法自公布之日起施行。