法院制度现代化论纲

四川大学法学院教授、博士生导师 左卫民

编者按：
改革开放以来，我国迈开了现代化建设的步伐，社会现代化的进程时刻冲击着原有的司法制度。因而，法院为适应现代化的要求，也在探索中不断地进行改革，尤其是党的十五大确立“依法治国?建设社会主义法治国家”的基本方略后，法院制度改革成为法治建设中的一个重要内容。然而，如何改革仍是一个需要深入研讨的问题。本文作者提出“一切改革都应朝向实现法院制度现代化之目标”，深刻阐述了现代型法院的特征及我国法院制度现代化的历史背景、改革的基本思路，令人深思，相信对今后法院制度的深层次改革会有所启迪。本报今明两日将在第３版连续刊出，以飨读者。



在当今中国法治实践中，法院制度改革无疑已成焦点所在。在笔者看来，此一改革必须置于法院制度现代化的宏观背景下予以考察与评判，一切改革都应朝向实现法院制度现代化之目标。在此，拟对相关问题作一论述。

上篇：基本理论——

现代型法院的特征架构

如果我们认可对法院制度所作传统与现代的类型化分析，并将司法改革看做是前者向后者的不可逆的演进过程，则首先得阐明现代型法院的特征架构。根据法院制度的既有运作实践以及我们的理性分析，法院制度的现代性架构至少应当包括以下几个方面内容：

１．分化

所谓分化，是指“社会中原有的位置相对确定的一个单元或系统……分离成诸个单元或系统，它们对于更大的母系统而言，在结构和机构的意义上都彼此不同”。结构的分化和功能的专门化被社会学家和政治学家们公认为现代化的基本指标。

在分化的政治网络中，法院的型构样式呈现出以下几大特征：一是工作目标的专一性，即法院是由制度创设者以解决纠纷为直接目的而设立或承认的专门机构，审判成为现代型法院根本甚至惟一的任务；二是对纠纷解决具有独占性，即法院在理论上和实践中都在国家系统内获得对纠纷进行司法处理的“专利权”，“无法院无审判”已成为现代社会最基本的司法理念之一；三是机构设置的系统性，即现代法院应当是一个等级分化严密，以司法方式主要是审级关系为纽带互相勾联并进行上对下监督的整体系统，这一系统如同其他国家机构系统一样，构成现代社会常设性甚至永久性的机构；四是人员的分离性，即从事审判工作人员应与从事其他国家、社会职能的人员在组织上相分离，国家机器中有一群专司审判并据以形成职业共同体的技术官僚。

２．独立

法院的独立包括两方面的内容：

一是审判上的独立，即法官在执行审判职务时，除受事实与法律的约束外，不允许任何外来干涉。一方面，从审判独立的对象性主体来看，包括各种国家机关、社会团体、组织、个人、其他法官与法院在内的一切主体都不得随意干涉法官的审判活动，即法院对外要独立，对内也要独立；另一方面，与上相关，审判独立首先是指行使审判权的法官个人独立，其次也指整个法院机构的独立，是个人独立与整体独立的统一体。

二是审判独立的配套保障。审判上的独立需要一系列配套制度加以保障，否则法官的依法办案只能是缥缈的空中楼阁。这些配套制度，既包括法院对司法资源占有的充分性和自主性等确保组织独立的内容，也包括法官的高薪制、终身制、不可撤换性等保证法官个体独立的内容。

３．功能的多元化

在功能高度分化多样、社会分工日益发达的现代社会，法院功能从大处着眼可划分为两元：直接功能和延伸功能。

直接功能是指法院本身所固有的、决定法院制度产生的根本性和基础性功能，即解决纠纷。现代型法院的此项功能具有以下一些鲜明特点：其一是法院解纷方式的普适性，即法院有权受理和处置广泛发生于社会生活中的大多数争议，社会中少有法院不能涉及的领域。一般来说，凡具备以下因素之纠纷皆可成为法院受理对象：存在真正相等或对抗之各方当事人；存在起源于法定情形的合法权益；争议真实而具体；争议可由法院以法律知识加以裁判解决。其二是法院解纷的权威性，即对于纠纷的解决，审判具有优势地位和终局性。一方面，法院一旦启动司法程序处理纠纷，其他任何机关、团体、个人均无权介入，此时司法对纠纷的处理具有排他性；另一方面，除少数例外情况外，法院可依职权审查其他主体（如行政机关、仲裁机关等）对纠纷的处理结果，只有法院对纠纷的裁决才具有终局性的效力。其三是法院处理纠纷类型的多样化。表现之一是法院处理纠纷案件呈现高度技术化、复杂化的态势，刑事案件早已失去往昔的中心地位；表现之二是与现代国家呈现监控活动高度扩展与强化的状况相适应，法院对社会的干预和影响日益深入。

延伸功能是指以直接功能的存在和运作为前提和依托的衍生性功能，具体而言又包括三方面：控制功能、权力制约功能和公共政策的制定功能，这些功能的充分发挥昭示和凸显了现代社会中法院尊荣而超卓的地位。控制功能表现为现代社会中法院通过法律的运用解决社会纠纷，达到对社会秩序和政治权威的维护，其基础在于为各种主体提供和平解决冲突的中介和载体，进而达到治理性整合效果。权力制约功能主要通过司法审查和行政审判两种方式得以实现，前者通过司法程序来审查和裁断立法和行政机关颁行的法律法规是否违反宪法，后者是对国家行政机关及其工作人员行政行为的合法性进行审查。此项功能的创设大大提升了法院的社会地位，成为现代型法院与传统型法院最重要的区别之一。公共政策的制定功能是指法院有权通过审理案件的方式影响和参与国家、社会宏观事务的决策，它既可表现为通过宣布一项法律法令或某一行为无效的消极否定方式来干预公共政策，也可表现为通过对宪法或制定法的解释及创设新判例等积极方式来肯定某项社会政策。

４．裁判依据的一元化

与传统社会中超自然力量、权力意志、宗教性规范、道德伦理、风俗习惯和法律规范共同构成国家或其他公共权威组织处理纠纷准据系统的状况不同，在现代化社会中，依法审判早已成为法律制度现代化的基本表征之一。

法律之所以被确定现代法院制度最根本的裁判依据，在很大程度上取决于现代社会对社会控制方法以及权力性质与关系的普遍看法。一方面，现代社会的一个基本观念是视法律为社会控制之主要方式，以法律规制社会交往与国家管理，倡导并推行“法律社会”。作为其后果，法律当然充斥社会生活的各个领域。美国学者布莱克在考察法制史后发现，若干世纪以来，在世界各地法律均持续增长。他指出，随着从部落到现代生活、从身份到契约、社会从机械性一体化到有机一体化、从亲属社会到城市社会的演化，法律不断增长，法律之外的社会控制屡呈萎缩与减少态势。在此背景之下，法院理当依法审判。另一方面，现代社会普遍认同不同国家职能相互分工并彼此制约的观念，依法审判如同依法行政、依宪立法一样?是约束权力、防止权力滥用的重要方式。若非如此，必然会出现孟德斯鸠所指出的那种情况：司法权与立法权合而为一，导致法官成为立法者，公民的生命与自由将因权力的专断施行而严重受害。

５．程序的妥当性

　　法院业务的运作及功能的发挥都须依循一定的程序，相应地，程序的妥当性是现代型法院制度的又一重要特征，其具体表征如下：

一是程序的独立性，即程序具有独立于实体之外的功能和目的，对程序法的认识不受“从法”、“助法”、“附属法”的束缚。
青海省人大常委会


玉树藏族自治州义务教育条例
青海省人大常委会


（1994年5月13日青海省玉树藏族自治州第八届人民代表大会第五次会议通过 1994年11月23日青海省第八届人民代表大会常务委员会第十三次会议批准 1994年11月23日起施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 步骤和目标
第三章 职 责
第四章 入 学
第五章 教师队伍建设
第六章 教育和教学
第七章 经 费
第八章 奖励和惩罚
第九章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了发展自治州的民族基础教育事业，更好地为社会主义现代化建设服务，根据《中华人民共和国义务教育法》和《青海省实施＜中华人民共和国义务教育法＞办法》、《玉树藏族自治州自治条例》等法律法规，结合自治州实际，制定本条例。
第二条 自治州各县、乡，根据经济和文化教育基础，实施不同年限的义务教育。
组织实施义务教育是自治州各级人民政府的职责。政府、社会、学校、家庭必须依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。
第三条 义务教育必须坚持社会主义方向，认真贯彻党和国家的教育方针，为培养德、智、体全面发展的建设人才奠定基础。
第四条 义务教育实行地方负责，以县为主，县、乡（镇）两级管理，县、乡（镇）、村三级办学的体制，同时鼓励和提倡企事业单位、个人和其他社会力量办学，逐步形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制。
第五条 各级人民政府必须把发展基础教育放在优先位置，采取特殊政策和有效措施，积极推进义务教育进程。

第二章 步骤和目标
第六条 自治州实施义务教育的步骤和目标为：
（一）州、县人民政府所在地的城镇实施9年义务教育，2000年基本普及9年义务教育；
（二）玉树、称多、囊谦县的农业乡（镇）实施6年义务教育，2005年基本普及6年义务教育；
（三）杂多、治多、曲麻莱县各乡和玉树、称多、囊谦县的纯牧业乡，实施3－4年义务教育。

第三章 职 责
第七条 州、县、乡（镇）人民政府在实施义务教育中的主要职责是：
（一）制定本行政区域实施义务教育的规划，依法在本行政区域组织实施义务教育；
（二）认真贯彻党和国家的教育方针、政策、法律、法规，切实加强对义务教育工作的领导；
（三）结合当地经济、教育发展状况，采取适应本地实际的政策措施、办学模式和工作步骤，推动义务教育发展；
（四）多渠道筹措教育经费，增加教育投入，合理规划、设置中、小学校，努力改善办学条件，逐步使其达到省人民政府制定的义务教育办学标准；
（五）各级人民政府要动员、组织适龄儿童、少年按时入学并受完规定年限的义务教育；
（六）加强教师队伍建设，改善教师的工作、学习和生活条件，提高教师的社会地位；
（七）建立中、小学校舍检查制度，定期检查、维修学校危房；
（八）为农村、牧区寄宿制中、小学校划拨一定数量的土地和草山，帮助其开展勤工俭学活动；
（九）州、县人民政府应定期召开教育工作会议，研究解决义务教育中的重大问题，定期向同级人民代表大会常务委员会报告义务教育进展情况。
第八条 州、县教育行政部门在实施义务教育中的主要职责是：
（一）运用法律和行政手段对学校进行宏观管理；
（二）开展教育管理和教学内容的科学研究工作，按照教育规律，指导中、小学校工作，改革管理体制和教学方法；
（三）管理、使用好教育经费；
（四）从本地实际出发，确定中、小学校的规模、办学形式、教学内容和招生方案等；
（五）建立教育质量标准和评估指标体系，加强督导队伍建设，搞好督导工作；
（六）管理、培训和考核中、小学校的领导、教师和教育行政管理干部；
（七）监督管理中、小学校的收费项目、标准和校舍、场地、草山使用情况，及时查处中、小学校乱收费和随意将校舍、场地、草山出租、出让和移作他用的行为。
第九条 州、县、乡（镇）人民政府和州、县教育行政部门实行义务教育目标管理责任制。义务教育完成情况是考核各级人民政府主要领导和主管领导政绩的一项主要内容。
第十条 中、小学校在实施义务教育中的主要职责是：
（一）按照法律规定，接受适龄儿童、少年入学；
（二）协助当地政府组织、动员适龄儿童、少年按时入学；
（三）认真贯彻党和国家的教育方针，使儿童、少年在德、智、体诸方面全面发展；
（四）严格学籍管理，防止学生流失，非特殊情况学校不得开除或勒令正在接受义务教育的学生退学。学校和教师不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格的行为；
（五）认真执行上级下达的教学计划，改革教育和教学方法，减轻学生课业负担，努力提高教育和教学质量；
（六）依照省、州人民政府和教育行政部门的规定向学生收取杂费，管好、用好教育经费。
第十一条 中、小学校实行校长负责制，同时建立健全民主管理制度，依靠教职工办好学校。

第四章 入 学
第十二条 年满7周岁的适龄儿童，不分性别、民族，均须入学接受当地政府规定年限的义务教育。有条件的地区，也可6周岁入学，条件困难的农村、牧区可推迟到9周岁入学，其升学年龄相应放宽。
第十三条 父母或其他监护人有义务使子女或被监护人按规定年龄接受规定年限的义务教育。
禁止任何单位、组织、团体和个人招收应当接受义务教育的适龄儿童、少年做工、务农、放牧、经商和入寺当完德。
第十四条 接受义务教育的学生免收学费。
因家庭经济困难不能入学或不能坚持学习的适龄儿童、少年，学校可减免其杂费和课本费，并根据分级管理的原则，由本级人民政府或村（牧）民委员会给学校或学生个人以相应补贴。
在本州范围内，适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育不另行收费。

第五章 教师队伍建设
第十五条 各级人民政府要认真贯彻执行《中华人民共和国教师法》，加强教师队伍建设，保障教师的合法权益，建立一支具有良好政治业务素质、结构合理、相对稳定的教师队伍。
自治州人民政府要加强自治州民族师范建设，使其成为小学师资培养、培训基地。
第十六条 自治州对不具备国家规定学历的教师进行资格考试。考试合格的教师发给资格证书；不合格的，经过进修再次进行考核，仍不合格者，不得聘为教师。
未经县以上教育行政部门批准，任何单位不得抽调或借调教师改做其他工作。
不得将不能胜任教学工作的人员调入学校担任教师。
第十七条 自治州建立师资培训制度。各级人民政府通过委托培养、离职进修、在职函授等形式，不断提高教师的政治、业务素质。
委托培养、进修的教师毕业后，一律回原单位从事教育工作。
第十八条 自治州采取优惠政策，吸引外地教师来自治州任教。
第十九条 人民教师要忠诚党的教育事业，认真履行职责，教书育人，为人师表，热爱学生，全面完成教育教学任务。

第二十条 各级人民政府采取有效措施和优惠政策，稳定教师队伍，鼓励教师安心工作：
（一）给中、小学教师每年报销一次探亲往返费用；
（二）在西宁修建退休教师楼，安置长期在玉树从事教育工作的离退休老教师；
（三）由教育部门委托培养上大专以上院校，学习年限不少于两年并取得结业证书的中、小学教师，回来仍从事教育工作的，在自治州范围内承认其相应的学历；
（四）定期给教师检查身体，从实际出发安排老教师到内地疗养；
（五）到村一级小学任教的公办教师向上浮动一级工资；
（六）对长期在自治州从事教育工作的教师在福利、住房、医疗、子女升学等方面给予照顾。
第二十一条 各级人民政府要积极改善民办教师的待遇。专职民办教师的月工资不得少于200元。对长期从事教育工作的民办教师，可根据他们的思想素质、业务能力和工作实绩，逐步择优转为公办教师。

第六章 教育和教学
第二十二条 中、小学校要用马列主义、毛泽东思想和邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论教育学生，把坚定正确的政治方向摆在首位，加强爱国主义、社会主义、集体主义、民主与法制、民族团结和民族政策教育，注重文明行为养成教育，改进德育的内容和方法，注重教育实
效。
第二十三条 普通中、小学校以汉语文教学为主，根据实际情况在适当年级加设藏语文课；民族中、小学校以藏语文教学为主，在适当年级加设汉语文课。
第二十四条 牧区乡寄宿小学应努力扩大办学规模，提高办学效益，逐步办成学制6年的全日制学校。
有条件的村应办小学，村办小学以民办公助为主，主要实施3年义务教育。
第二十五条 全日制中、小学校要按照教学大纲和教学计划的要求开齐课程，保证教学时间，完成教学任务。
村办简易小学和教学点，主要开设藏语文、算术和思想品德课。
第二十六条 中、小学校要有计划地对学生进行职业技术教育和劳动技艺教育。

第七章 经 费
第二十七条 各级人民政府用于义务教育的财政拨款应以高于财政经常性收入增长率两个百分点的比例，逐年增长，并使按在校学生人数平均的教育费用及其公用部分（扣除物价上涨因素）每年递增5％。
国家下拨给自治州的少数民族补助款和支援不发达地区发展资金应有一定比例用于发展基础教育；自治州地方机动财力用于实施义务教育的部分不低于20％。
第二十八条 依法在自治州城乡征收教育费附加。教育费附加和按规定筹集的教育费主要用于义务教育。
第二十九条 扶贫资金应有一定比例用于义务教育，城市建设维修资金应有一定比例用于维修城镇中、小学校的危房。

第三十条 州、县人民政府建立基础教育基金。
鼓励多渠道、多形式集资办学和社会各界人士捐资助学。
第三十一条 政府划拨给寄宿制学校的人民助学金应随着寄宿生的增加和物价的提高逐步增加，保证学生生活和义务教育事业的需要。
第三十二条 各级人民政府及其财政、审计、教育行政部门，应加强对教育经费的管理和审计监督。
各级教育行政部门和中、小学校应当管好、用好教育经费，提高投资效益，杜绝浪费。

第八章 奖励和惩罚
第三十三条 对下列单位和个人，分别由州、县人民政府给予表彰奖励或者授予荣誉称号：
（一）认真执行本条例，按期实现义务教育规划，达到任期教育目标的县、乡（镇）人民政府；
（二）认真执行教育方针，全面提高教育质量，成绩显著的教育行政部门和中、小学校；
（三）积极集资办学和捐资助学，支持义务教育成绩突出的组织和个人；
（四）在发展基础教育工作中做出突出贡献的教育工作者；
（五）农村牧区让儿童、少年全部按时入学并受完9年义务教育的父母和家庭。
第三十四条 有以下情形之一的，由上级人民政府或有关部门依照管理权限对主要责任人和有关负责人给予批评教育或行政处分：
（一）无特殊原因，未能达到实施义务教育基本办学条件的；
（二）因工作失职造成学龄儿童入学率、巩固率和教学质量明显下降的；
（三）因中、小学校管理松驰，造成严重后果的；
（四）教师违反教师聘约或不尽职责，给教育教学工作造成损失的；
（五）将中、小学校校舍、场地、草山出租、出让或移作他用妨碍义务教育的；
（六）随意开除接受义务教育的学生或勒令其退学以及对学生辍学未采取必要措施予以制止，致使中、小学生严重流失的；
（七）违反有关规定，政府或教育行政部门向社会、家长乱摊派和学校向学生乱收费的。
第三十五条 有下列情形之一的，由有关部门给予行政处分或按治安管理处罚条例进行处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）利用宗教活动妨碍学校教学或干预义务教育的；
（二）利用迷信活动妨碍学校教学或干预义务教育的；
（三）扰乱学校正常教育秩序的；
（四）侮辱、殴打教师、学生的；
（五）体罚或变相体罚学生情节严重的；
（六）侵占、破坏学校校舍、草山、场地和其它设施的；
（七）克扣、挪用、贪污、盗窃教育经费的；
（八）玩忽职守造成师生伤亡的；
（九）在学校基建中工作失职造成严重浪费的。
第三十六条 父母或其他监护人不送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，要进行批评教育，经教育仍不送子女或被监护人入学的，每学年处以150元以上300元以下的罚款，直至其送子女或被监护人入学。
第三十七条 招收应当接受义务教育的适龄儿童、少年做工、经商、入寺或从事其它雇用性劳动的，按国家有关禁止使用童工的规定和《青海省实施＜义务教育法＞办法》进行处罚。
第三十八条 当事人对依照本条例给予的行政处罚不服的，可以在处罚之日起15日内向作出处罚决定机关的上级行政机关申请复议。当事人对复议决定不服的可以在接到复议决定之日起15日内向人民法院起诉。逾期不申请复议、不起诉又不履行决定的，由作出处罚决定的机关申请
人民法院强制执行。

第九章 附 则
第三十九条 本条例应用中的具体问题由自治州人民政府教育主管部门负责解释。
第四十条 本条例经自治州人民代表大会通过并报请青海省人民代表大会常务委员会批准后生效。



1994年11月23日