内蒙古自治区人民政府


内蒙古自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法


内蒙古自治区人民政府令
第82号


《内蒙古自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法》已经自治区人民政府1997年第六次常务会议通过，现予发布施行。


自治区主席 乌力吉
1997年7月23日

第一章 总 则


第一条 根据《村庄和集镇规划建设管理条例》（以下简称《条例》），结合自治区实际，制定本实施办法。
第二条 自治区内制定和实施村庄、集镇规划，在村庄、集镇规划区内进行居民住宅、苏木乡镇和嘎查村企业、苏木乡镇和嘎查村公共设施及公益事业等建设活动，必须遵守本实施办法。但是，国家征用集体所有土地进行的建设除外。
城市规划区内村庄、集镇规划的制定和实施，依照城市规划法律、法规执行。
第三条 本实施办法所称的村庄，是指农村牧区居民居住和从事各种生产的聚居点。
本实施办法所称的集镇，是指苏木乡人民政府所在地和旗县人民政府确认由集市发展而成的，作为农村牧区一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。
本实施办法所称村庄、集镇规划区、是指村庄、集镇建成区和因村庄、集镇建设及发展需要实行规划控制的区域。村庄、集镇规划区的具体范围，在村庄、集镇总体规划中划定。
第四条 旗县以上人民政府应当加强对村庄和集镇规划建设管理的组织领导。
旗县以上建设行政主管部门主管本行政区域内的村庄和集镇规划建设管理工作。
苏木乡镇人民政府负责本行政区域内的村庄和集镇规划建设管理工作，并按规定设置村庄和集镇规划建设管理机构或者配备专职管理人员。
旗县建设行政主管部门可以将职责范围内的有关管理工作，委托苏木乡镇村庄和集镇规划建设管理机构办理。
第五条 苏木乡镇村庄和集镇规划建设管理机构及专职管理人员的职责是：
（一）宣传、贯彻村庄和集镇规划建设管理法律、法规、规章和政策；
（二）具体负责村庄和集镇规划的编制、报批；
（三）具体负责对建设工程申请的审核和定位放线工作；
（四）对村庄和集镇建设工程施工和房屋、公共设施、村容镇貌及其环境卫生进行监督管理；
（五）调解村庄和集镇建设纠纷；
（六）对单位和个人遵守村庄和集镇规划建设管理法律、法规、规章和政策情况进行检查；
（七）管理村庄和集镇规划建设档案；
（八）办理苏木乡镇人民政府交办和上级建设行政主管部门委托的其他事项。


第二章 村庄和集镇规划的制定和实施


第六条 村庄和集镇建设必须编制规划。村庄和集镇规划由苏木乡镇人民政府组织编制，并监督实施。
村庄和集镇规划包括村庄、集镇总体规划和建设规划。
村庄和集镇规划的编制，应当以县域规划、农业区划、土地利用总体规划为依据，并同水利、电力、交通、邮电、卫生、环境保护等部门的专业规划相协调。
第七条 村庄和集镇规划的编制必须符合《村镇规划标准》等有关国家标准和规范。
第八条 村庄和集镇规划由旗县人民政府审批。苏木乡镇人民政府向旗县人民政府报批村庄和集镇规划时，必须提交下列文件：
（一）规划报批请示；
（二）现状分析图；
（三）规划图；
（四）规划说明书。
第九条 村庄和集镇规划的期限：远期为15年至20年，近期为5年至10年。
第十条 村庄和集镇规划经批准后，由苏木乡镇人民政府公布，公布形式由苏木乡镇人民政府决定。
第十一条 村庄和集镇规划批准公布后，任何单位和个人不得擅自变更。根据社会经济发展需要，经苏木乡镇人民代表大会或者村民会议同意，苏木乡镇人民政府可以对村庄和集镇规划进行局部调整，并报旗县人民政府备案。涉及村庄、集镇的性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，必须依照原编制和审批程序办理。
第十二条 在村庄和集镇规划区内进行建设的，须经旗县建设行政主管部门按照《条例》规定审查同意后，核发选址意见书。选址意见书的有效期限为1年，逾期未取得用地批准文件的，自行失效。
选址意见书的内容不得擅自变更，确需变更的，须经旗县建设行政主管部门同意。
对在村庄和集镇规划区内的公路两侧，违反公路管理法律、法规进行建设的，建设行政主管部门不予核发选址意见书。
第十三条 旗县建设行政主管部门对兴办苏木乡镇嘎查村企业、公共设施、公益事业申请的审查内容是：
（一）建设项目的性质、规模等是否符合村庄、集镇规划的要求；
（二）建设项目是否确定了具体地点和用地范围；
（三）建设项目是否依法经审核或者批准；
（四）其他需要审查的事项。


第三章 村庄和集镇建设的设计、施工管理


第十四条 在村庄和集镇规划区内，兴建跨度或者跨径6米以上、高度45米以上的建设工程，以及二层以上的住宅，必须由取得相应设计资质证书的单位设计，或者选用标准设计、通用设计。
第十五条 本实施办法第十四条规定的建设工程的建筑设计，应当经旗县以上建设行政主管部门审查合格，审查的内容是：
（一）承担设计的单位是否取得相应的设计资质证书，是否符合国家和自治区对建筑设计单位的管理规定；
（二）设计方案是否符合建筑设计规范和节约资源、抗御灾害等规定；
（三）建筑工程的性质、规模、位置、标高、高度、体量、体型、朝向、间距、建筑密度、容积率、色彩、风格等是否符合村庄和集镇规划要求。
第十六条 承担村庄和集镇规划区内建设工程施工的单位，必须具有相应的建筑业企业资质证书，方可按照规定的经营范围承担施工任务。
施工单位不得将建设工程转包给其他施工单位，也不得将建设工程分包给不符合前款规定的施工单位。
第十七条 在村庄和集镇规划区内，从事建筑施工的个体工匠，必须具备下列条件：
（一）具有初中以上文化程度或者达到四级以上专业技工技术水平；
（二）独立承担过二层以下房屋的建筑施工；
（三）具有5年以上施工经验，没有发生过伤亡事故和质量事故；
（四）经建设行政主管部门培训，并取得建设行政主管部门核发的《村镇建筑工匠资格证书》。
个体工匠承担建设工程的范围限于二层以下房屋及其设施的建设、修缮和维护。
从事二层以下房屋及其设施的建设、修缮和维护的人员中，取得《村镇建筑工匠资格证书》的，不得少于30%。
第十八条 苏木乡镇嘎查村企业、公共设施和公益事业等建设，在开工前由建设单位或者个人向旗县以上建设行政主管部门提出开工申请。申请开工应当具备下列条件：
（一）具有选址意见书；
（二）具有用地批准文件；
（三）具有经审查合格的建筑设计图纸；
（四）施工的单位具有相应的建筑业企业资质证书；
（五）具有建设资金、物资和为施工服务的各项设施。
具备前款规定条件的开工申请，旗县以上建设行政主管部门应当在收到申请之日起30日内批准开工，核发《施工许可证》。逾期未批准的，视为同意开工。《施工许可证》的有效期限为6个月，逾期未开工的，自行失效。
第十九条 农村牧区居民进行住宅建设开工前，应当向苏木乡镇人民政府提出开工申请。申请开工应当具备下列条件：
（一）具有选址意见书，使用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的除外；
（二）具有用地批准文件；
（三）具有符合规定的设计图纸；
（四）施工单位具有相应的建筑业企业资质证书；个体工匠具有《村镇建筑工匠资格证书》，并达到规定比例。
具备前款规定条件的开工申请，苏木乡镇人民政府应当在收到申请之日起30日内批准开工，核发《准建证》，并派员定位放线，界定用地范围。逾期未批准的，视为同意开工。《准建证》的有效期限为1年，逾期未开工的，自行失效。
第二十条 旗县建设行政主管部门应当对村庄和集镇建设的施工质量进行监督检查。
跨度或者跨径6米以下、高度45米以下或者二层以下的建设工程竣工后，由苏木乡镇村庄和集镇规划建设管理机构或者专职管理人员组织验收；其他建设工程竣工后，由旗县以上建设行政主管部门组织验收。


第四章 房屋、公共设施、村容镇貌和环境卫生管理


第二十一条 村庄和集镇内的房屋所有人，应当按照国家和自治区的有关规定申请权属登记，领取房屋所有权证。
第二十二条 任何单位和个人都有保护村庄和集镇公共设施的义务，禁止有下列破坏或者损毁公共设施的行为：
（一）擅自开挖和占用道路；
（二）在桥涵周围取土作业及堆放物料；
（三）在排水管道上圈占用地或者兴建建筑物、构筑物；
（四）向排水沟、检查井、雨水口内倾倒垃圾、粪便、渣土等杂物；
（五）占用、损坏绿地和绿化设施；
（六）破坏或者损毁邮电、通讯、给水、供电、卫生等设施。
第二十三条 禁止擅自占用村庄和集镇规划区内的公共场所。因特殊需要在公共场所建设临时建筑物、构筑物和其他设施的，必须经苏木乡镇人民政府批准，占用期限最长不超过6个月，并保证在批准使用期满时拆除。
第二十四条 苏木乡镇人民政府和嘎查村民委员会应当加强对村容镇貌、环境卫生的管理，制定具体措施，并定期检查。
有条件的村庄和集镇，应当建立村容镇貌和环境卫生管理队伍，并配备必要的设施和工具。
村庄和集镇应当加强树木花草的种植和养护。村庄和集镇绿地面积应当达到规定的标准。
第二十五条 从集镇收取的城市维护建设税，应当用于集镇公共设施的建设和维护，不得挪作他用。


第五章 罚 则


第二十六条 在村庄、集镇规划区内，未按规定审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由旗县建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可以采取改正措施的，由旗县建设行政主管部门责令限期改正，处以工程造价5%至10%的罚款。
农村牧区居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，苏木乡镇人民政府可以依照前款规定处罚。
第二十七条 有下列行为之一的，由旗县建设行政主管部门责令停止设计或者施工，限期改正，并可以处以工程造价2%至5%的罚款：
（一）未取得设计资质证书，承担建筑跨度、跨径和高度超出规定范围的工程以及二层以上住宅的设计任务或者未按设计资质证书规定的经营范围，承担设计任务的；
（二）未取得建筑业企业资质证书或者未按规定的经营范围，承担施工任务的；
（三）不按有关技术规定施工或者使用不符合工程质量要求的建筑材料和建筑构件的；
（四）未按设计图纸施工或者擅自修改设计图纸的。
取得设计或者建筑业企业资质证书的勘察设计、施工单位，为无证单位提供资质证书，超过规定的经营范围，承担设计、施工任务或者设计、施工的质量不符合要求，情节严重的，由原发证机关吊销设计或者建筑业企业资质证书。
第二十八条 有下列行为之一的，由苏木乡镇人民政府责令停止侵害，可以处以50元至500元的罚款；造成损失的，并应当赔偿：
（一）损坏村庄和集镇的房屋公共设施的；
（二）乱堆粪便、垃圾、柴草，破坏村容镇貌和环境卫生的。
第二十九条 擅自在村庄和集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的，由苏木乡镇人民政府责令限期拆除，并可以处以500元至3000元的罚款。
第三十条 违反本实施办法，构成违反治安管理行为的，依照治安管理处罚条例的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。逾期不申请复议、不提起诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行或者依法强制执行。


第六章 附 则


第三十二条 盟行政公署、设区的市人民政府以及旗县人民政府，可以根据《条例》和本实施办法，结合当地实际，制定具体管理规定。
第三十三条 本实施办法具体应用的问题，由自治区建设行政主管部门负责解释。
第三十四条 本实施办法自发布之日起施行。



第三方物流法律诠释

文/齐艳铭


一、 第三方物流的概念
所谓第三方物流（英文为Third-party logistics，简称3PL或TPL），在国外又称为契约物流（Contractlogistics），是20世纪80年代中期以来在欧美发达国家出现的概念。国家标准《物流术语》对第三方物流所下的定义是：由供方与需方以外的物流企业提供物流服务的业务模式。
根据定义，第三方物流主要由以下两个要件构成：第一，主体要件。即在主体上是指“第三方”，表明第三方物流是独立的第三方企业，而不是依附于供方或需方等任何一方的非独立性经济组织。第二，行为要件。即在行为上是指“物流”，表明第三方物流从事的是现代物流活动，而不是传统意义上的运输、仓储等。



二、 第三方物流的法律特征
通过分析第三方物流的概念，可以看出企业自营物流属于企业内部的管理范畴，只有独立的第三方物流才在物流经营过程中形成了以提供物流服务为内容的权利义务关系。按照法律关系的分类，它属于平等主体之间的商事法律关系，因而属于我国商法（Commercial law）调整的范畴。以下将从法律的角度对第三方物流作为商主体和商行为等两个方面所表现出来的特征做一阐述：
（一） 第三方物流企业的法律特征（商主体特征）
1、 第三方物流企业是独立的商法人
第三方物流企业是依据公司法等商事法律注册成立，享有权利并承担义务的独立法人，这一点是其与企业内部物流事业部的根本区别。生产企业内部物流事业部的核心任务是立足企业内部，为企业的采购、生产、销售、回收等活动提供物流支持。物流事业部的经营特点决定了其在法律上不必然具有法律主体资格。而第三方物流企业须立足市场，面向社会众多客户提供物流服务，其独立享有权利、独立承担义务并独立承担责任的特点决定了在法律上必须赋予其独立的法人资格。
2、 第三方物流企业的设立呈现出行政许可主义的色彩
从我国公司法规定来看，我国公司设立的总趋势是采取准则主义，即公司设立的必要条件由法律做出规定，凡具备法定条件的，不必经过国家主管机关批准，就可以设立公司。但在我国部分地区，第三方物流企业的设立呈现出行政许可主义的色彩。物流产业在我国刚刚起步，发展尚不成熟，政府为避免盲目投资、重复建设，以及贯彻落实政府宏观层面的物流产业政策和规划，实践中政府对物流发展大多采取了积极干预的态度，这就使得物流企业在设立过程中表现出浓厚的行政许可主义色彩。
3、 第三方物流内部各成员企业之间具有关联关系，并在事实上形成了企业集团
依靠电子信息技术的支撑，第三方物流成员企业之间充分共享信息，这就要求彼此能够互相信任，才能取得比单独从事物流活动更好的效果。一般来说，第三方物流企业总部与各成员企业之间大多采取总分公司、母子公司（全资或控股）等组织模式。从关联关系来看，总分公司、母子公司均在事实上构成了企业集团。
4、 第三方物流企业与大客户之间是战略性的物流联盟（Logistics alliance）关系
第三方物流企业与大客户之间所发生的关系并非偶尔一次两次的市场交易，在交易维持了一段时期之后，客户将更加依赖第三方物流。第三方有现成的物流解决方案，这比客户自己去做显得更加专业，所以客户都非常愿意把物流外包（Outsourcing）出去，从而第三方物流和客户之间在经济上就构成了一种不可分割的供应链（Supply chain）关系。为保持供应链关系的稳定，双方便有可能在法律层面上结成优势互补、风险共担、合作双赢的战略性的物流联盟。
（二） 第三方物流活动的法律特征（商行为特征）
1、 须以营利性为目的
营利性是商法的特性，同时也是商行为的特性。第三方物流活动作为商行为，就必须以营利为目的。而绿色物流（Environmental logistics）、军事物流（Military logistics）、灾害物流（如SARS疫情、洪水灾害期间的物流）等以社会公益或国防利益为目的，企业物流（Internal logistics）则以为本企业生产提供物流支持为目的。也正因为此，第三方物流才成为我国商法的调整对象。
2、 须是经营性行为
所谓经营性是指营利行为的连续性和不间断性，它表明商主体至少在一段时期内连续不断地从事某种同一性质的营利活动，因而是一种职业性营利行为。第三方物流是经营性行为，表明其与特定时期才会存在的灾害物流、军事物流截然不同。另外，企业内部的物流事业部在为本企业提供物流支持的同时，也可能偶尔对外承接业务，在一定程度上表现出营利性的特征，但这并不是其核心任务，因而不具有连续性和不间断性，所以它并不构成商法意义上的商行为。
3、 须注重商事效率
商事交易的特点之一是商事效益与商事效率紧密相连，只有高效率才有高效益。从第三方物流的实践来看，高效率主要体现在交易形态的定型化和交易客体的证券化，前者如标准的物流格式合同，后者如海事运输中的提单。
4、 公开性与保密性并存
物流行业的特性决定了信息资源须在第三方物流成员企业和客户之间共享，而共享信息说明第三方物流是一种具有公开性的行为。同时，第三方物流须协助客户解决系统的物流方案，解决方案的过程必然涉及到客户的经营手段、经营方法以及经营经验等企业管理方面的深层次问题，这些经营管理问题往往就是客户所特有的商业秘密。因此，第三方物流是公开性与保密性并存的商行为。
5、 违约认定上的严格主义
按照合同法，一方未能及时、准确和安全地履约并不当然导致合同当事人订约目的的落空，因此也不当然构成根本违约。但对于第三方物流，其产业特性和行业惯例决定了如果第三方物流企业未能及时、准确和安全地履约往往导致当事人缔约目的完全落空，从而构成根本违约。在司法实践中已经有诸多案例支持了这一结论。
6、 代理行为的非显名主义
商事行为的代理人在实施其行为过程中，虽然未表明是为本人（即委托人和被代理人）进行，但其行为对本人和本人的对方当事人仍发生法律效力，这就是代理行为的非显名主义。对于第三方物流来讲，较好的例子是物流合同中的保险条款。众所周知，物流活动并不转移货物的所有权，所以第三方物流企业对货物投保属于为客户代理保险的行为，但实践中第三方物流企业往往以自己的名义与保险公司订立保险合同，笔者认为这便是典型的代理行为非显名主义。代理行为的非显名主义在合同法上称为间接代理，其行为的法律效果“首先对间接代理人发生，然后依间接代理人与本人之间的内部关系，而移转于本人”。
三、 第三方物流的法律性质
第三方物流属于新兴产业，在发展过程中还有很多不成熟的地方，因此对其法律性质的认定不能一概而论。笔者将结合第三方物流的具体经营模式对其进行法律性质上的分析。纵观第三方物流，其大致遵循了从初级到高级的发展历程，但当前并没有统一的分类标准和固定的运作模式。为方便分析第三方物流的法律性质，笔者将第三方物流的经营模式大致地分为以下几种：
（一） 初级模式
这种模式表现为：第三方物流企业接受客户的委托，根据客户发出的指令处理货物。从表现形式上看，第三方物流企业是站在自己公司物流业务经营的角度，接受货主企业的委托，以费用加利润的方式定价，收取服务费。因此，笔者认为这种经营模式与传统运输业、仓储业等的区别不大，只不过是对运输、仓储等诸多环节按照成本最小化的原则进行了系统集成，其法律性质仍然是运输、仓储等合同关系。第三方物流运作过程中诸如分拣包装、条码生成、优选货运路线和货运系统监测等物流增值服务，从法律性质上讲，属于运输、仓储合同项下的委托合同关系。
目前，我国第三方物流刚刚起步，大多数第三方物流服务均属于这种经营模式。
（二） 初级模式的变异
我国物流企业渊源于传统的交通运输、仓储、批发零售以及货运代理等行业，因此，第三方物流在发展的初级模式上呈现出依托其他各种经营业态发展的特色，其中主要有分销、代销、寄售、邮购、展卖、超市零售等。例如，分销商除了转移货物所有权之外，还会向上下游企业延伸货物运输、储存保管、二次分装、送货上门（配送）、代收货款等物流增值服务，但从根本上说该货物分销应该属于买卖合同法律关系。再例如，仓库所有者在仓库租赁合同中同时约定为承租人提供装卸搬运服务，那么这份合同的性质一部分属于租赁合同，另一部分则属于提供装卸搬运劳务的委托合同。变异了的第三方物流的法律性质，不能简单地一概而论，这要看合同中的具体约定。这种变异的经营模式表现出我国第三方物流产业发展的极不完善性。
（三） 中级模式
这种模式表现为：由货主以外的专业企业代替进行物流系统设计并对系统运营承担责任的物流形态。从表现形式上看，第三方物流站在货主的立场上，以货主企业的物流合理化为设计系统和系统运营管理的目标。而且，第三方物流企业不一定保有物流作业能力，也就是说可以没有物流设施和运输工具，不直接从事运输、保管等作业活动，只是负责物流系统设计并对物流系统运营承担责任，具体的作业可以采取对外委托的方式由专业的运输、仓储企业等去完成。
这种经营模式与初级模式的不同主要在于物流系统设计和部分物流作业外包（Outsourcing）方面。在中级经营模式中，第三方物流企业的核心竞争力在于物流系统的设计，至于外包的部分作业是其非核心业务。因此，笔者认为这种经营模式在物流系统设计方面的法律性质表现为一种提供智力型服务的委托合同关系。至于业务外包，一般是第三方物流企业与货主以外的其他企业订立的合同，其法律效果并不当然转移于货主；除非业务外包构成合同法上的间接代理，其法律效果则有可能间接地转移于货主。
（四） 高级模式
第三方物流供应商的优势在于运输和仓储，但其在跨越整个供应链运作及真正整合供应链流程方面缺乏相应的战略专业技术，因此国外一些成熟的专业咨询公司如埃森哲咨询提出了第四方物流的概念。第四方物流的本义是从集中于仓储和运输的提供商（第三方物流提供商）到提供更加集成的解决方案的供应商发展，所以笔者认为第四方物流是第三方物流高级模式的升级。除了仓储运输服务，第四方物流还提供包括供应链管理和解决方案、管理变革能力和增值服务，其成功的关键是以行业内最佳的方案为客户提供服务与技术。笔者认为，第四方物流提供商出具的咨询报告、管理建议书、解决方案等均是智力型劳动成果，因此在法律关系上仍然属于合同法上的委托关系。
从表面上看，第三方物流因其经营模式的不同而表现出不同的法律性质。但是，深入分析我们就可以发现：以提供运输、仓储等劳务的运输合同、仓储合同是从委托合同中独立出来的，不过是某种劳务给付的定型化而已；委托合同比运输、仓储等劳务类合同更具有包容性，是劳务类合同的基础合同。业务外包活动中形成的间接代理关系，其基础仍然是由委托合同关系确立的。另外，物流条款夹杂于分销、租赁等合同内，只是在具体的合同中掩盖物流服务的法律性质，但并不能从根本上改变第三方物流服务的委托合同性质。综上所述，第三方物流的法律性质可以概括地认为是民商法上的委托合同关系。
很多第三方物流企业由于不清楚第三方物流的法律性质而在合同谈判中处于不利的地位。比如，在当前运输市场不景气的背景下，货主企业往往提出苛刻的要求：货物自交由承运人之后，非因货方原因造成的货物毁损均应由承运方负责全额赔偿。这种约定，对承运方非常不利：其一，货损原因除货方和承运方造成外，还可能有不可抗力、第三人侵权等，笼统的约定非因货方原因造成的货物毁损均由承运方负责全额赔偿对第三方物流企业是不公平的；其二，承运方投保之后，保险公司往往在货物赔偿方面设置了免陪额，所以，因不可抗力、第三人侵权等造成货损时，承运方从保险公司取得赔偿后，却要全额赔偿货方，白白遭受了免陪额部分的损失。如果按照第三方物流是委托合同关系的理论来解释，如遇非承运人原因（免责除外）导致货损情形，货方应该承担风险；承运人投保属于为货方保险的委托代理行为，因此保险行为的后果得直接归于货方（委托人），保险免陪额部分的损失则应该由货方（委托人）承担。