广元市人民政府关于印发《广元市预防及处置医患纠纷暂行办法》的通知
四川省广元市人民政府
广元市人民政府关于印发《广元市预防及处置医患纠纷暂行办法》的通知
广府发〔2010〕42号
各县、区人民政府，市级各部门，广元经济开发区、市天然气综合利用工业园区管委会：
现将《广元市预防及处置医患纠纷暂行办法》印发给你们，请遵照执行。
二○一○年十一月十五日
广元市预防及处置医患纠纷暂行办法
第一章 总 则
第一条 为依法维护患者和医疗机构的合法权益，保证正常的医疗工作秩序和社会和谐稳定，根据《侵权责任法》、《人民调解法》等法律规定和卫生部、公安部《关于加强医疗机构治安管理维护正常诊疗秩序的通知》的有关规定，以及四川省人民政府办公厅《关于做好医疗纠纷防范和化解工作的通知》精神，结合广元实际，制定本办法。
第二条 本办法所称医患纠纷是指患者或其亲属（代理人）对医疗机构或者医护人员的服务或医疗结果不满意而引发的纠纷。
第三条 预防和处置医患纠纷，实行“属地管理、分级负责、政府领导、部门协作、公平合理、依法处理、确保稳定”的原则。
第四条 建立医患纠纷第三方调解机制，确保医患纠纷调解处理过程和结果的公正性、公平性。
第五条 建立健全医疗执业责任保险制度，实行全行业覆盖，全行业互助共济。医疗责任险保险费采取医疗机构、医务人员担负和政府支持的方式解决。
第六条 预防与处置医患纠纷工作纳入社会治安综合治理考评内容，各级政府应加强对医患纠纷预防与处置工作的领导，督促有关部门依法履行职责，协调解决医患纠纷预防与处置工作中的重大问题。
第二章 医患纠纷的预防
第七条 卫生行政部门应当规范医疗机构执业准入，加强医疗机构执业行为的监督管理和医德医风建设，督促医疗机构及医务人员提高医疗服务质量，确保诊疗行为安全。
第八条 医疗机构及其工作人员必须严格遵守医疗卫生法律、法规、规章和诊疗护理常规，恪守医疗服务职业道德。
第九条 医疗机构内部应当设置医疗服务质量管理部门并配备专职人员，加强对医疗服务质量的监督管理，不断提高医疗技术水平和医疗服务质量。
第十条 医务人员在诊疗活动中应当充分尊重患者及其亲属的知情权和选择权，及时向患者说明病情、医疗措施、医疗风险、替代医疗方案等情况，并取得其书面同意；不宜向患者说明的，应当向患者的近亲属说明，并取得其书面同意。及时对患者及其亲属关注、咨询的有关问题给予认真详细的解释，切实规范
医疗行为，尽可能避免医疗事故的发生。
第十一条 患者及其亲属应当遵守医疗机构的规章制度，自觉维护医疗机构的正常医疗秩序，积极配合诊断治疗工作。
第十二条 各级医疗机构应当制定医患纠纷处置工作预案，设立病人投诉和医患纠纷处置的领导和工作机构，公布投诉电话和医患纠纷处置程序；聘请相对固定的特邀调解员或法律工作者参与医疗纠纷的调解工作，有条件的可以聘请专业律师参与；二级以上医院应设置专门的医患纠纷调解室（医患沟通办公室）。
第十三条 各医疗机构应当按照国务院《单位内部治安保卫条例》要求设置内部保卫机构，配齐配强保卫人员，加强内部治安管理和防范，按照“天网”工程要求配备安装监控点位；各级公安机关应加强对医疗机构内部保卫机构日常治安管理工作的指导、监督，并可在有条件的二级以上医疗机构设置警务室，依法维护医疗机构的正常工作秩序。
第三章 医患纠纷的报告与处置
第十四条 发生医患纠纷后，医疗机构的当事人员应立即向医疗机构质量管理部门报告，重大纠纷应及时报告医疗机构负责人。医疗机构在接到报告或者患方对于诊疗行为的投诉后，应立即采取有效措施进行先期处置和调查核实，防止事态扩大升级；对不能达成共识的，要书面详细告知患方依法解决医疗争议的途径，同时向上级卫生行政主管部门和公安机关报告相关情况。
第十五条 患者在医疗机构内死亡的，无论死因是否清楚，尸体必须立即移放太平间或殡仪馆进行妥善保管、冷冻停放；医患双方不能确定死因或者对死因有异议的，按规定进行尸检，拒绝或拖延尸检影响对死因判定的，由拒绝或拖延的一方承担责任。
第十六条 医患纠纷发生后，医疗机构不得有下列行为：
（一）篡改、伪造、销毁病历资料；
（二）隐匿或者拒绝提供与纠纷有关的病历资料；
（三）单方面对病例讨论记录、疑难病例讨论记录、上级医师查房记录、会诊记录、病程记录等资料封存和启封；
（四）单方面对可疑药物和输液、输血、注射、手术等器具器械的现场实物进行封存和启封；
（五）侮辱、威胁、恐吓、殴打患者及其亲属；
（六）非法限制患者及其亲属的人身自由；
（七）不按规定程序处置医患纠纷；
（八）不按规定程序向卫生行政主管部门报告；
（九）其它侵犯患者及其亲属合法权益的行为。
第十七条 医患纠纷发生后，患者及亲属不得有下列行为：
（一）在医疗机构寻衅滋事、故意损坏医疗机构财物；
（二）抢夺或毁损病历资料；
（三）非法占据或冲击办公、诊疗场所，影响正常工作、医疗秩序；
（四）将生活不能自理的人遗弃在医疗机构；
（五）侮辱、威胁、恐吓、谩骂医疗机构工作人员；
（六）非法限制医务人员人身自由，擅自进入医务人员住宅骚扰，甚至围攻殴打医务人员。
（七）在医疗机构和公共场所拉横幅、张贴大字报、散发传单、泼撒秽物、设灵堂、烧纸钱、燃放鞭炮、摆花圈及其它影响正常就医秩序的行为；
（八）不按规定移放尸体或停尸闹事；
（九）围堵医疗机构大门和诊疗场所，或限制人员和车辆出入；
（十）其它严重扰乱医疗机构正常诊疗秩序的行为。
第十八条 对社会影响较大、矛盾突出、严重影响医疗机构正常医疗秩序的重大医患纠纷，市、县区卫生行政主管部门应当在接到报告后1小时内报告公安110指挥中心、当地群众工作局、维稳办，并及时报告纠纷及其处置进展动态情况。
第十九条 应当由医疗机构承担赔偿责任的，医疗机构应及时按有关规定进行赔偿。患方违法违规不鉴定、不尸检、不调解、不起诉等蓄意策划“医闹”行为的，由公安机关依法予以处理。
第二十条 建立重大医患纠纷联动调处机制，各级政府建立由分管领导牵头，卫生、维稳、群工、公安、司法、民政等部门组成的医患纠纷处置协调领导机构，负责对辖区内重大医患纠纷处置工作的领导。
第二十一条 重大医患纠纷和“医闹”事件发生后，各相关部门和单位必须密切配合，按照职责分工，采取有力措施，防止事态扩大，维护社会稳定。
（一）医疗机构：事件发生后，其主要负责人及相关人员必须主动面对，不得推诿回避，医患纠纷处置机构工作人员要在现场做好宣传、解释、疏导工作，医院保卫部门要认真履职维护医院诊疗秩序。
（二）卫生行政部门：在接到报告后及时赶赴现场了解纠纷情况，积极组织医疗机构与患方交流沟通，做好相关卫生法律法规的宣传工作，告知患方处置医患纠纷的法律程序和方式，引导其依法依规按程序处置医疗纠纷，协助医患双方办理尸体解剖申请和医疗事故技术鉴定的相关事项。
（三）政法委（综治、维稳）：负责指导、协调有关部门依
法履行职责，积极参与重大医患纠纷引发的群体性事件处置，维护社会稳定。
（四）群工部门：负责医患纠纷的信访接待和协调处理。对因重大医患纠纷引发的集体上访及其它非正常上访事件，及时开展接访、疏导工作；负责协调患者所在单位和乡镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会派出干部，与相关单位共同教育引导患方通过合法途径解决纠纷。对因工作失职、推诿、扯皮造成矛盾激化、引发集体上访及其它非正常上访的责任单位及责任人，提出责任追究意见。
（五）公安部门：依据卫生部、公安部《关于加强医疗机构治安管理维护正常诊疗秩序的通告》及相关法律的规定，依法履行职责，密切关注纠纷动态，按照“化解得了、控制得住、处置得好”的要求及时依法妥善予以处置；对发生第十七条规定甚至出现打砸抢情形的，公安机关必须采取强有力措施果断处置，全力维护医疗机构正常诊疗秩序。
（六）司法行政部门：负责做好相关法律、政策的宣传教育，加强医患纠纷人民调解组织的指导和管理，应当事人申请协调做好医患纠纷的调解工作，对家庭困难的患方提供法律咨询和必要的法律援助。
（七）广电部门：协调市内外新闻媒体，积极宣传处置医患
纠纷的有关法律法规和程序，客观、公正、准确报道医疗事故，对医患纠纷进行正确舆论导控；对影响较大、未经医疗事故鉴定或司法审理的医疗损害纠纷案件，不擅自定性，不在结案前进行带有倾向性报道。
（八）民政部门：在医疗机构的配合下，负责会同有关部门移送和处理在医疗机构的患者尸体。按照有关规定，对符合条件的患方给予临时救助。
第二十二条 医疗责任保险承保公司应及时派员赶赴现场，全程参与事件调查、调解、评估和理赔工作。
第四章 医患纠纷的协调处理
第二十三条 由人民调解协调中心、医学会等有关组织联合设立具有公正性、公信力的第三方调解机构—医患纠纷人民调解委员会，聘请司法、卫生、公安等部门和医学、法学等方面专业人员，在医患纠纷调解室依法组织开展医患纠纷调解工作。
医患纠纷人民调解委员会调解医患纠纷，不收取任何费用。
医疗机构为医患纠纷人民调解委员会开展工作提供必要的办公条件，医患纠纷人民调解委员会的工作经费列入市人民调解协调中心财政预算。
第二十四条 医患纠纷发生后，患方要求协商解决的，可推举代表（不超过5名）与医疗机构进行直接协商，达成和解协议。必要时，也可由卫生行政部门组织医患双方调解处理。
第二十五条 卫生行政部门不能达成调解协议，医患双方同意的，可以向医患纠纷人民调解委员会申请调解。
医患纠纷人民调解委员会接到调解申请后，应及时审查受理，指派人民调解员在卫生、公安、群工部门的配合下，按照平等自愿的原则，依法进行调解活动。
第二十六条 经医患纠纷人民调解委员会调解后仍未达成协议的，应告知其可直接向人民法院提起诉讼或依法申请仲裁。
第五章 罚 则
第二十七条 公立医疗机构不按正常渠道解决医患纠纷引发重大事件或重大损失的，给予综治工作一票否决，追究医疗机构主要负责人责任；对于越权擅自做出赔偿或补偿决定，造成国有资产流失的，按照违反财经纪律相关规定，追究有关人员责任。
第二十八条 相关部门及其工作人员在医患纠纷预防与处置工作中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由有关机关对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法追究责任，给予处
分。
第二十九条 医疗机构及其工作人员违反本办法第十六条等规定的，由卫生、监察、公安等部门依法处理，构成犯罪的移送司法机关依法处理。
第三十条 违反本办法第十五条规定，在公共场所停放尸体或者因停放尸体影响他人正常生活、工作秩序，不听劝阻的，由公安机关依法进行处理，并协助民政部门做好尸体移送工作。
第三十一条 对违反本办法第十七条规定，影响医疗机构正常医疗秩序的，由公安机关依照《治安管理处罚法》给予治安处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十二条 本办法所称医疗机构是指依法取得有效《医疗机构执业许可证》的机构。
本办法所称医务人员，是指在医疗机构中依法取得执业资格的医疗卫生技术专业人员，以及为医疗服务提供管理、辅助与支持等相关服务的人员。
第三十三条 本办法自发布之日起30日后施行。
近年来，随着社会主义市场经济的发展成果不断惠及众多农民，新农村建设的进程也在不断加快，在广大的城中村及远郊乡村地区掀起了拆旧屋建新房的热潮。由于修建农村民房的工程量小、发价低廉，很难引起具有相应建筑施工资质、安全生产条件的承包人的获利欲望，加之房主（发包人）图“快、省、好”的念头贯穿于房屋兴建的始终，房主通常会找一些“乡土建筑师”即不具有建筑施工资质和安全生产条件的承包人来建房。大量的农村民房建设项目往往伴随着提供劳务者（雇员）伤亡事故频发，导致提供劳务者受害赔偿纠纷增多。笔者所在法院2009年受理此类案件18件，2010年增至26件，2011年又增至32件。此类案件诉至人民法院，人民法院通常依据《民法通则》、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）等相关法律来进行审理。由于农村民房建设项目的一些特殊性，承办法官对当事人之间相互关系认定上的不同见解和对相关法律条文理解上的见仁见智，使得相同类型案件的判决结果缺乏一致性与说服力，达不到辨明是非、定纷止争的目的与效果，也影响了农村的和谐稳定。
受量刑规范化启发，笔者认为通过对同类型案件事实中关键性要素进行提炼、考量，从而形成规范化裁判，是规范自由裁量权的理性选择和提升司法效率的有效途径。当然，对于关键性要素的提炼、甄别，需要广大审判人员通过一系列对话、协商而达成共识。笔者拟将通过本文浅析农村建房中提供劳务者受害赔偿责任的承担，对合法合理判定当事人之间的权利义务和责任提出建议。
一、审判实践中的裁判状况
案例一：被告刘顺将自己位于城中村的一座彩钢瓦厂房工程承包给了被告周中华，周中华又将安装彩钢瓦大棚的工程转包给被告张力，张力遂在当地人力市场雇原告赵奇来工地从事焊工工作。周中华、张力均无建筑方面的资质及安全许可证明。在施工中，原告赵奇不慎从大棚顶坠落，致右跟骨粉碎骨折，损伤被鉴定为9级伤残，其起诉请求三被告连带赔偿各项损失合计136816.73元。审理中，经核实原告赵奇实际损失为90464.33元。法院判决，该损失由房主即被告刘顺承担10%的责任，被告周中华（第一承包人）承担25%的责任，被告张力（分包人）承担45%的责任，原告赵奇自行承担20%的责任。
案例二：2007年3月20日，被告张素英家因检修房屋，雇佣了原告杨大发等几位村民，因自家木梯存在安全隐患，张素英告知雇员后借来邻居黄峰家的木梯。施工过程中，为方便房前房后上下房，原告杨大发等几名雇工在使用被告张素英借来的木梯的同时，也使用被告家的木梯。3月21日，原告杨大发将被告张素英家的木梯搭在房前，见工友上梯没出问题，自己也从该木梯上房，爬至房檐口时，木梯断裂，原告杨大发摔伤，被诊断为：腰椎体压缩性爆裂骨折，九级伤残。后杨大发诉至法院，请求被告张素英赔偿各项损失合计67037.31元。法院判决对于原告杨大发之损失由被告张素英承担80%的责任，原告杨大发自行承担20％的责任。
案例三：2007年3月3日、3月23日，被告陈竹鸣分别与被告程东、程鹏（系同胞兄弟关系）签订建房合同，约定由陈竹鸣以包工不包料的方式为程东、程鹏建盖两家相邻的私人住房，其中程东家工程量为主体、内外粉刷、贴墙砖、水电安装，完工后“扫地坐屋”；程鹏家工程量为主体。施工中，在工地从事砌墙工作的刘光荣邀约原告王培到工地砌墙。2007年5月1日上午，刘光荣和原告王培砌好两家楼顶共用的隔墙后，原告王培在砌程鹏家楼顶天井边墙时，共用隔墙倒塌将原告王培推倒摔落在程鹏家一楼院中，伤情经诊断为第一腰椎爆裂骨折并全瘫、双侧胸腔积液、双肾挫伤、多发肋骨骨折，二级伤残。原告王培起诉要求三被告赔偿其各项损失合计334421.2元。法院判决被告陈竹鸣、程东、程鹏连带赔偿原告王培经济损失334421.2元。原告王培不承担责任。
二、提供劳务者受害责任的法律规定
提供劳务者受害赔偿纠纷的原来案由为雇员受害赔偿纠纷，具体是指提供劳务者（雇员）在从事接受劳务者（雇主）授权或指示范围内的生产经营活动或者其他劳务活动中遭受到人身伤害而引发的损害赔偿纠纷。提供劳务者受害赔偿纠纷是以是否存在劳务关系为前提。
提供劳务者受害责任的承担主体分为积极主体和消极主体。积极主体包括接受劳务者（雇主）、具有选任过错的房主（发包人）和具有过错的第三人。消极主体指具有过错应当分担责任的提供劳务者（雇员）自己。
（一）提供劳务者受害赔偿责任的积极主体
1、接受劳务者（雇主）责任主体的确定
《解释》第11条第1款规定：雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。从法律规范上看，接受劳务者（雇主）是提供劳务者受害赔偿责任承担的首要主体。实际中，农村建房的承包人（雇主）的承包价格常常与希望廉价建房的发包人（房主）的发包价格形成“纳什均衡”，达成协议，承包人又通常以节省具有相应建筑资质或安全生产条件的花费来提升利润空间。因此，接受劳务者是提供劳务者受害赔偿责任的必然主体。
2、房主责任主体的确定
在农村建房中，房主通常会以廉价和“乡土建筑师”达成建房协议，共享合作利益。虽然发包的方式有包工包料和包工不包料两种，但房主更青睐采用包工不包料，因为房主自己包料不仅省钱而且对料的质量有所了解。实践中，房主在保证房屋质量的情况下以便宜价格将建房工程发包出去，还会出现将房屋四壁的修建和楼板的加盖分包出去的情况。《解释》第11条第3款规定：雇员在从事雇佣活动中因安全生产事故遭受人身损害，发包人、分包人知道或者应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的，应当与雇主承担连带赔偿责任。因此，房主应与“乡土建筑师"承担连带赔偿责任。
3、第三人责任主体的确定
《解释》第11条第2款规定：雇佣关系以外的第三人造成雇员人身损害的，赔偿权利人可以请求第三人承担赔偿责任，也可以请求雇主承担赔偿责任。雇主承担赔偿责任后，可以向第三人追偿。从法律规范上看，提供劳务者（雇员）因第三人致害后有权选择向接受劳务者（雇主）或第三人主张赔偿请求，第三人承担的是过错责任，而接受劳务者（雇主）承担的是无过错责任。由于过错责任的成立要件多于无过错责任的成立要件，提供劳务者（雇员)请求第三人承担赔偿责任的举证难度明显要大。现实中，提供劳务者（雇员）大多是接受劳务者（雇主）的熟人，至少是曾经友好合作过的，对接受劳务者（雇主）的信息了解程度较之第三人更为充分，接受劳务者（雇主）的赔偿能力也通常比第三人更强大或者更明确，提供劳务者（雇员）为降低诉讼风险、尽快得到赔偿，通常只起诉接受劳务者（雇主）和房主，第三人并不是提供劳务者受害赔偿纠纷的必要共同被告，通常不会作为无独立请求权第三人参加诉讼。可以说，尽管第三人是提供劳务者人身损害赔偿责任的积极主体，但通常不会在提供劳务者受害赔偿纠纷中承担责任，第三人赔偿责任的实现往往是雇主追偿的结果。
（二）提供劳务者受害赔偿责任的消极主体
值得注意的是，《解释》第11条所规定的雇员受害责任，采用的归责原则是无过错责任，即只要雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任，而无需问雇员是否存在过错。但《民法通则》第131条规定：受害人对于损害的发生也有过错的，可以减轻侵害人的民事责任。《侵权责任法》第26条规定：被侵权人对损害的发生也有过错的，可以减轻侵权人的责任。第27条规定：损害是因受害人故意造成的，行为人不承担责任。第35条规定：个人之间形成劳务关系，提供劳务者一方因劳务自己受到损害的，根据双方各自的过错承担相应的责任。该条规定提供劳务者受害的归责原则适用过错责任。在审判实践中，从衡平利益矛盾角度出发，大部分采用《侵权责任法》的过错责任原则。因此，在提供劳务者对自身受害的发生有过错或者故意时，自行承担与自己过错相当的损失或者自行完全承担受害损失，相对于接受劳务者（雇主）、房主和第三人的赔偿责任而言，提供劳务者（雇员）是对自己受害赔偿责任承担的消极主体。
三、提供劳务者受害赔偿责任的承担份额
分析提供劳务者受害的责任，实际是因房主过错、接受劳务者（雇主）过错、甚至提供劳务者（雇员)过错共同形成的过错责任束。人民法院在确定受害赔偿主体的责任份额时应当分别考虑各自的过错程度。
（一）房主的过错表现及承担份额。
1、房主与没有相应建筑资质和安全生产条件的接受劳务者（雇主）达成建房承包合同，应当对自己的选任过错承担一般不少于百分之十的赔偿份额。
2、房主在将民房修建工程发包给没有相应建筑资质、安全生产条件的接受劳务者（雇主）后，没有尽到安全维护和监管的合理义务。现实中，房主通常会提出自己将安全维护和监管义务委任给接受劳务者（雇主），并与其达成内容诸如“如出现安全事故，房主一概不负责任，由承包方承担所有责任”的免责条款。根据《合同法》第53条第1款之规定：“合同中的下列免责条款无效：（一）造成对方人身伤害的；”，可知该抗辩事由无效。当提供劳务者（雇员）受害后，可以推定房主没有尽到自己的安全注意义务，房主应当对自己的安全注意过错承担赔偿份额的百分之十。当然，房主可以举证证明自己已经尽到安全注意义务，但雇主或雇员不理睬或者过于自信而致损害发生，可以将此百分之十份额划归雇主或雇员承担。
3、房主将房屋四壁的修建和房屋楼板的加盖分包给没有建筑施工资质和安全生产条件的接受劳务者（雇主），分包出去的客观证据在于房主向两个承包人分别给付费用。若一方劳务提供者（雇员）因另一方劳务提供者（雇员）的过错发生受害，房主应当承担不超过百分之十的赔偿份额。
4、房主是否实际支配了劳务提供者（雇员）。由于修建农村民房所要求的技术含量不高，房主通常为了满足自己要求临时向施工方提出修改意见，房主相对于施工方来讲并不懂得多少建筑知识，因此，房主的修改意见应当由施工方合理考虑后决定实施与否。在农村建房过程中，接受劳务者（雇主）并不随时在场，房主如果未经接受劳务者（雇主）同意而要求提供劳务者（雇员）临时改变施工方案，若改变施工方案是造成提供劳务者（雇员）受害发生的直接原因，那么，房主应当对自身的指示过错承担百分之三十或者百分之四十的赔偿份额。