机动车辆挂靠经营风险及其防范

作者：齐艳铭 发表于《中国保险》杂志2007年第4期


挂靠经营作为我国独有的一种经营方式，在道路运输、房地产、旅游、外贸等诸多领域普遍存在，并具有其特殊的语境和含义。

　　所谓机动车辆挂靠经营，是指个人 (以下简称挂靠车主)出资购买车辆，以客货运输企业(以下简称挂靠单位或挂靠企业)为车主登记人户，并以其名义进行客货运输经营，由挂靠单位提供适于营运的法律条件，如客车经营线路、货车各种营运手续等，并收取相应的管理费或有偿服务费的经营方式。

　　实践中，机动车辆挂靠经营脱胎于我国计划经济向市场经济转轨的特殊历史时期，其运营模式存在着诸多的不规范性，并潜藏了巨大风险，这种不规范在一定时期内还将继续存在。就财产保险公司而言，如何在不规范的市场中寻求发展，如何掌控机动车辆挂靠经营的风险，是一个值得关注的重要问题。

　　行业开放催生挂靠经营

　　1983年，全国交通工作会议提出了“有路大家行车”、“国营、集体、个体一齐上”的政策，犹如惊天春雷，迅速催生了我国公路运输业发展的春天。

　　尽管如此，集体、个体运输户却始终面临着没有运输经营权的政策性障碍。与此同时，国有公路运输企业凭借掌控的线路和运输资源，极力排斥集体、个体运输户。集体、个体运输户亟需一个良好的发展环境，国有公路运输企业又面临着资金短缺的发展难题，因此双方都有着合作的迫切愿望。

　　鉴于此，1995年交通部召开全国培育和发展道路运输市场工作会议，会议认为“通过挂靠，能够达到规模经营、集约化经营，符合增长方式的转变，能够加大汽车运输的覆盖面，使他们能够更好地为社会服务。采取限制、排挤的措施都是错误的。”应该“允许国有运输企业接受社会、个体运输户挂靠经营”。由此，挂靠经营从幕后走上台前，并迅速发展成为全国客运企业普遍实行的经营方式。

　　改革开放20多年来，挂靠经营方式吸引了大量的社会资金，推动了运输市场从国有一统天下、主体单一、毫无个性的行业，快速演变成为多种经济成分并存、经营主体多元、经营方式灵活多样的格局。截止到 2005年底，全国公路客运车辆达到128.40万辆，其中挂靠车辆占营运客车的85%以上，有些省份甚至达到了90%。挂靠经营有效缓解了运力不足的矛盾，解决了人民群众出行难、乘车难的问题。

　　挂靠经营潜藏巨大风险

　　由于挂靠车辆的产权大多不属于运输企业，经营权又承包或出租给个人，资本的逐利性使挂靠车主把经济效益最大化放在了第一位，从而不可避免地影响了公路运输业的健康发展。

　　目前，我国公路运输经营主体多、企业规模小、运输组织松散、竞争能力和抗风险能力弱、市场混乱等现象依然突出。曾被作为道路运输业发展新模式的挂靠经营，也颇遭业界批评。

　　一是行车事故频发，挂靠经营存在安全隐患。从被挂靠单位来看，尽管大多数国有道路运输企业在行车安全管理上采取的措施较为严格，但在挂靠经营模式下，难以进行有效管理。况且一些企业片面追求经济效益，收取车主挂靠费后便万事大吉，以包代管，包而不管。更有甚者，对挂靠车辆根本没有任何安全管理措施，对车辆只提供办证、年审、维护等服务，甚至有时候发生行车事故也无从知晓。

　　从挂靠车主来看，绝大多数车主安全意识淡薄，车辆的各项成本，包括安全管理成本等被压缩到极点，车辆技术状况差，超载、超速、躲避安检等无所不用其极，处处存在隐患，行车事故频繁发生。

　　据有关部门的统计数据表明，客车发生的重特大道路交通事故中，挂靠车辆的肇事比例多达90%。因此，挂靠经营模式潜藏的安全隐患不容忽视。

　　二是市场秩序混乱，挂靠经营较多违规行为。挂靠经营引发的利益主体多元化，造成经营行为不规范。实践中，一些挂靠车主往往不按许可线路运营，不遵守法律法规，车辆外挂、异地经营、恶性降价、非法运输、违规经营等现象较为普遍。

　　三是服务质量较差，挂靠经营突显诚信危机。从道路客运市场来看，由于客运门槛低，挂靠车主不乏文化低、素质差的社会闲杂人员，拉客、宰客、甩客、卖客、倒客以及欺行霸市等屡有发生。挂靠经营追求的是单车经济效益最大化，往往置服务质量、市场信誉于不顾。

　　从道路货运市场来看，一些货运车辆带病上路、违法运输、野蛮装卸、监守自盗，甚至连车带货“人间蒸发”现象时有发生，道路运输市场诚信度不高。

　　四是车辆产权模糊，挂靠经营潜藏法律风险。挂靠车辆的产权关系不明晰、经营主体不明确，使得由车辆产生的法律责任难以认定。司法机关在审理道路交通事故民事赔偿案件时，常常遇到挂靠企业与挂靠车主之间的责任认定问题。

　　司法实践中，存在几种不同的观点。第一种观点认为，按照所有权登记的公示公信原则，既然机动车辆行驶证和道路运输证都为挂靠企业所有，那么挂靠企业就理所当然成为诉讼主体，承担相应的民事赔偿责任。第二种观点认为，按照运行支配和运行利益的原则，虽然挂靠企业机动车辆行驶证和道路运输证均为企业户头，但经营权却归个人所有，挂靠企业实际上并不拥有车辆所有权，并不实际控制和运行该车辆，也不直接从车辆经营中获取利益。因此，挂靠企业不应该承担责任。第三种观点采取了折衷的态度，认为车主应为诉讼主体，承担主要赔偿责任，挂靠企业承担连带责任。

　　保险公司对车辆挂靠经营的风险防范策略

　　保险实践中，与挂靠经营相关联的保险产品主要有机动车辆保险、公路货物运输保险以及承运人责任保险等。从近几年的经营情况来看，我国保险行业机动车辆保险的赔付率整体偏高，部分保险公司车险业务处于亏损边缘；公路货物运输保险业务发展不够规范，赔付率相对较高；道路客运承运人责任保险理赔压力较大，通融赔付案件时有发生。导致上述业务质量不高的因素是多方面的，但其中重要原因之一便是保险公司对挂靠经营的风险没有足够的认识，从而承保了大量的风险性较大的保险标的，进而导致理赔环节的被动。

　　围绕机动车辆挂靠经营开展的各险种业务已形成一定规模，保险公司应该对机动车辆及其公路客货运市场进行细分，有必要将机动车辆挂靠经营作为一个独立的标的市场来重新梳理现有的业务结构，以此降低相关险种业务的风险水平。

　　目前，我国财产保险公司应重点做好以下几个方面的工作：
广东省梅州市人民政府


梅市府〔2007〕57号


关于印发梅州市政府投资市属非经营性建设项目代建管理办法（试行）的通知



各县（市、区）人民政府，市府直属和中央、省属驻梅各单位：






现将《梅州市政府投资市属非经营性建设项目代建管理办法（试行）》印发给你们，请认真按照执行。执行中遇到的问题，请径向市建设局反映。




梅州市人民政府









　　　　　　　 　　　　　　二○○七年十一月十九日




梅州市政府投资市属非经营性建设项目



代建管理办法（试行）


第一章 总则


第一条 为进一步规范我市政府投资市属非经营性建设项目管理，充分发挥专业化组织的技术和管理优势，保证工程质量，提高投资效益，促进廉政建设，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建〔2004〕300号）、《关于印发广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）的通知》（粤府〔2006〕12号）等有关规定，结合本市实际，特制定本办法。



第二条 本办法所称代建制，是指市政府投资建设项目代建管理机构，负责市政府投资市属非经营性建设项目实施阶段的组织管理工作，严格控制项目投资、质量和工期，工程项目竣工验收后移交使用单位或设施管理单位的制度。



第三条 代建管理工作，应遵循公开、公平、公正和专业化原则，投资、建设和使用彼此分离、相互监督的原则。



第四条 本办法适用于下列市本级政府财政性资金（含单位自筹、社会各界捐资、上级补助和本级财政预算安排的资金）、国债资金、外国政府贷款、其它各类上级财政性资金投资额50万元以上(含50万元)的新建、改建、扩建市属非经营性建设项目（以下简称“建设项目”）：



（一）党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体的办公业务用房及培训教育用房；



（二）科教文卫体、民政、劳动社保及广播电视等社会事业项目；



（三）看守所、拘留所、戒毒所、收教所、监狱、劳教所、消防设施、法院审判用房、检察院技侦用房等政法设施；



（四）环境保护、市政等基础设施项目；



（五）其他非经营性公用事业项目。



第五条 非经营性项目范围所列项目，凡政府投资已足额到位或政府投资来源已全额落实的，应实行代建。



第六条 有下列情况之一的，经项目审批部门批准，可不实行代建：



（一）救灾抢险急用的；



（二）专业性强，具有特殊专业要求的；



（三）涉及国家安全和国家秘密的；



（四）其他具有特别要求事项和法律、行政法规另有规定的。



第七条 交通、水利等基础设施建设项目由其行政主管部门按照《国务院关于投资体制改革的决定》精神，参照代建制管理模式组织实施。



第八条 市政府投资建设项目管理中心（以下简称“管理中心”）对建设项目的建设资金、建设工期、工程质量等建设全过程以业主身份进行管理。有关行政部门对建设项目的审批程序不变。



第九条 管理中心必须按照建设项目的立项、初步设计及概算审批文件的要求，严格遵守基本建设程序及法律、法规和规章的规定，严格执行有关技术标准规范、规程，节约投资，确保工程质量、安全生产，按期完成建设任务。



第十条 管理中心按照《中华人民共和国招标投标法》、《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》及梅州市建设工程招标投标管理有关规定，经依法核准招投标发包方案后，对建设工程项目的勘察、设计、监理、施工等组织招标。


第二章 市政府投资建设项目管理有关部门的主要职责


第十一条 市发展和改革局牵头会同有关部门制订项目代建制的有关政策，负责代建项目的综合协调和投资管理；审批项目建议书、可行性研究报告及初步设计概算，审核下达项目年度投资计划。



第十二条 市监察局参与推进代建制的实施，负责对监督管理部门履行职责情况进行检查，对违纪问题组织查处。



第十三条 市财政局对代建项目的财务活动实施管理和监督，负责安排项目年度基建支出预算，按进度拨付建设资金，并对建设资金使用绩效进行跟踪评价，审查工程预、结（决）算，会同结算编制单位和管理中心，做好工程结算的定案工作。



第十四条 市建设局负责对代建项目的勘察、设计、施工、监理等建设行为及工程质量、安全等实施监管，依照有关规定组织建设项目的初步设计审查。国家法律法规另有规定的，按有关规定执行。



第十五条 市审计局对代建项目的财务收支活动情况实施全过程审计监督。


第三章 市政府投资建设项目管理中心和



使用（管理）单位职责


第十六条 市政府投资建设项目管理中心的主要职责：



（一）负责行使市政府交办的政府投资建设项目业主管理职能；



（二）根据政府下达的投资建设项目计划，负责组织项目的招标投标，负责项目施工全过程的监督管理和协调；



（三）负责组织有关单位依法进行工程竣工验收，并办理竣工验收备案手续，负责组织编制项目的竣工结算送审、确认；



（四）负责办理项目的产权登记和资产移交手续；



（五）负责协调与建设项目有关单位的关系，使建设项目在功能方面最大限度地满足使用单位的需要。



第十七条 使用（管理）单位的主要职责：



（一）按规定编制建设项目建议书及可行性研究报告，提出项目使用功能配置方案、建设规模、总投资额、标准；负责建设土地的征用、拆迁及“三通一平”等前期工作；



（二）负责项目建设资金的落实；



（三）根据管理中心编制并经市财政局审查的年度基建支出预算，协助管理中心向市财政局提出年度基建支出预算申请，协助办理产权登记手续；



（四）负责办理建设项目实施过程中的立项等有关报批手续；



（五）参与项目设计审查及项目建设管理。


第四章 建设项目实施程序


第十八条 使用（管理）单位提出建设项目建议书，向项目审批部门申报。项目审批部门依照国家、省、市有关规定，批复项目建议书，并在批复中明确是否实施代建。



第十九条 使用（管理）单位根据项目审批部门批准的项目建议书，组织编制项目可行性研究报告，报项目审批部门审批。估算总投资3000万元以下项目，项目建议书及可行性研究报告可合并报批。项目审批部门依法核准项目招投标发包方案。



第二十条 管理中心依法组织工程勘察、设计招标，确定工程勘察和设计单位并签订合同。



第二十一条 建设行政主管部门依照有关规定组织建设项目的初步设计审查。



市财政审核中心组织项目概（预）算审核。项目概（预）算不得超过经批准的可行性研究报告的总投资，超过10%的，需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报批。



第二十二条 管理中心依法组织工程监理、施工招标，确定工程监理和施工单位并签订合同。



第二十三条 项目建设规模、建设标准、建设内容和概算投资经批准后原则上不得变更。管理中心严格按照批准的建设规模、建设标准、建设内容和概算投资，组织实施项目建设，确保工程质量和按期交付使用。



有下列情况之一的，由管理中心提出，经使用（管理）单位同意，报市发展和改革局，由市发展和改革局会同有关部门进行核实并提出意见，报市政府批准后方可作调整：



（一）人力不可抗拒的重大自然灾害；



（二）国家重大政策或规范标准调整；



（三）因规划条件变化或受地质等自然条件制约、地下障碍影响等不可预见的因素，导致施工图设计有重大技术调整；



（四）其它因素。



第二十四条 项目建成后，管理中心会同使用（管理）单位依法组织竣工验收，负责办理竣工验收备案手续，组织编制竣工结算和财务决算报告并送有关部门审核。



第二十五条 自建设项目竣工验收合格之日起，管理中心三个月内按有关规定向使用（管理）单位办理资产移交手续。



管理中心负责组织工程保修期内的项目维护；工程保修期结束后，由使用（管理）单位负责项目维护。



第二十六条 管理中心要按照《中华人民共和国档案法》的有关规定，建立健全有关档案。对项目建设的所有资料都要按照规定收集、整理、归档。在向使用（管理）单位办理资产移交手续时，组织有关单位将工程档案及相关资料向城建档案管理部门移交。


第五章 财务管理与监督


第二十七条 市级建设项目财政性资金按照现行的国家、省基本建设财务管理规定执行，专款专用，严格管理。管理中心应严格执行建设单位会计制度等有关规定，分基建项目单独建帐核算。



第二十八条 代建项目资金应按梅州市人民政府办公室《转发市财政局关于梅州市市级财政国库管理制度改革试点方案的通知》（梅市府办〔2004〕17号）、《转发市财政局关于梅州市市级建设项目财政性资金国库集中支付实施细则的通知》（梅市府办〔2004〕28号）规定，实行统一管理，用于代建项目的各类资金均应划入市财政局国库实行集中支付。



第二十九条 管理中心根据工程进度和资金需求，按照建设工程资金拨付管理程序，由施工等用款单位提出资金书面申请，经监理单位核实，管理中心审核，使用（管理）单位同意后送市财政局审批，在基建专户中直接支付到施工等用款单位。



第三十条 财政、审计、监察等部门对建设项目资金拨付使用进行监督。



第三十一条 管理中心负责每月10日前向市发展和改革局、市建设局、市财政局和使用（管理）单位分别报送建设项目进度月报。


第六章 责任追究


第三十二条 勘察、设计、施工、监理等单位不按合同规定，造成超概算投资、工期拖延或工程质量不合格的，勘察、设计、施工、监理等单位应按合同规定承担相应经济责任；造成严重后果的，依法追究其相关责任。



第三十三条 管理中心及相关部门不依法履行代建项目管理职责，由其上级行政机关或同级监察机关责令纠正；造成建设项目超概算投资、工期拖延、工程质量不合格等并造成严重后果的，依法追究直接负责的单位领导和其他直接责任人员的责任。


第七章 附则


第三十四条 本办法自公布之日起实施。