农业部


农业部关于进一步加强测土配方施肥工作的通知



农农发[2006]10号

　　最近，按照我部统一布置，各省、自治区、直辖市（含中央直属垦区）农业行政主管部门对2005年度测土配方施肥试点补贴资金项目县（包括垦区项目农场）进行了检查。同时，我部组织人员对其中6个省（含黑龙江农垦总局）的项目执行情况进行了抽查。总的看，经过各级农业部门和财政部门的共同努力，测土配方施肥取得了阶段性成效，促进了粮食产量增加、农业节本增效、农业可持续发展，促进了农民施肥观念转变、肥料生产营销机制创新。为了更好地推进测土配方施肥工作深入开展，现就有关事项通知如下：

　　一、正视存在问题，进一步提高思想认识

　　一年多来，随着测土配方施肥工作逐步深入，各地思想认识不断深化，有力推进了测土配方施肥项目的实施。但与此同时，一些地方对该项工作的长期性、艰巨性缺乏足够认识和准备，工作积极性、主动性不够，有畏难情绪和应付倾向。有的地方技术力量不适应、工作机制不完善，特别是有的地方项目管理不够规范。对此，各级农业部门一定要引起高度重视。要认识到测土配方施肥是农业节本增效的关键技术措施，是新时期重要的支农惠农政策，进一步增强做好测土配方施肥工作的责任感和紧迫感；要认识到测土配方施肥技术推广是一项长期任务，在抓好项目实施的同时，发挥项目示范带动作用，推进测土配方施肥工作全面开展；要认识到机制创新是测土配方施肥的重要保障，进一步增强工作主动性、创造性，积极探索引导企业参与和服务指导农民的有效方法和运作模式；要认识到规范管理是实现项目预期效果的前提条件，进一步健全制度、完善措施、严格管理，把项目组织好、实施好，取得实实在在的成效，经得起实践的检验，得到农民的认可，以推动测土配方施肥工作持续、健康发展。

　　随着实施规模逐步扩大，项目组织和工作推动的难度将日益增加，巩固测土配方施肥项目成果，保持来之不易的良好局面，是当前面临的一个现实问题。各级农业部门要切实把测土配方施肥摆上重要位置，统一思想认识，加强组织领导，加大工作力度，狠抓措施落实，不断开创测土配方施肥工作新局面。

　　二、强化基础工作，努力提升测土配方施肥技术水平

　　（一）进一步明确工作职责。省、市两级农业部门要在指导项目县开展测土配方施肥工作的同时，组织落实好省级和县级耕地地力评价工作，对技术力量薄弱的项目县提供必要的技术支持。县级农业部门要按照项目实施方案和技术规范要求，认真搞好田间试验、农户调查、分析化验、数据汇总，在建立县域耕地资源管理信息系统的基础上，开展耕地地力评价工作。要充分发挥各级土肥技术推广部门和相关科研教学单位的优势，整合力量，统筹协调，做好测土配方施肥和耕地地力评价工作。

　　（二）切实加强技术培训和服务。要重视土肥技术队伍建设，运用多种形式，加大培训力度，严格技术规范，切实解决当前存在的培训不到位、技术不熟练、操作不规范等问题，不断提高技术人员业务素质和服务能力。要创新指导服务农民的工作机制，探索行之有效的技术推广方式，组织各级土肥技术人员和相关专家深入基层开展培训指导，切实提高技术到位率和覆盖率。

　　（三）建立和完善测土配方施肥指标体系。作物施肥指标体系是测土配方施肥技术的核心内容，是制定肥料配方的重要依据。各级农业部门要把建立测土配方施肥指标体系作为当前的紧迫任务摆上重要议事日程。要严格按照测土配方施肥技术规范要求，抓紧收集整理分析现有数据，建立和完善主要粮食作物施肥指标体系。同时及早安排今冬明春“3414”田间试验、校正试验，为全面建立不同区域、不同作物施肥指标体系做好相应准备。各级技术专家组要充分发挥技术支撑作用，组织开展施肥科学与技术研究，协助各地建立施肥指标体系，研发专家施肥咨询系统，制定配方施肥建议卡，指导农民按照作物需肥规律，确定合理施肥量、施肥时期和施肥方法。

　　（四）认真做好数据汇总和进度统计工作。采样调查、分析化验、田间试验、示范数据是项目的重要成果，是制定肥料配方和开展耕地地力评价的重要依据。各地要高度重视数据采集、分析、汇总工作，按照整体设计、分步实施的原则，逐步建立国家、省、县三级数据管理信息系统，为科学施肥、耕地质量建设与管理、农业生态环境保护提供支撑。为了保证汇总数据统一规范，我部正在研发测土配方施肥数据汇总系统软件，各地要做好相应的准备工作。要充分利用测土配方施肥统计管理系统软件统计项目进度，加强督促检查，确保统计信息准确、及时和规范。各项目县上报我部的进度情况必须经省级审核。

　　三、创新工作机制，积极引导肥料企业参与测土配方施肥

　　（一）建立健全定点企业招投标制度。省级农业行政主管部门要会同同级财政部门制定和完善配方肥定点企业招投标办法，没有制定的要抓紧制定，已经制定的要针对执行过程中出现的问题，按照公开、公平、公正的原则加以完善。在实际操作中，要明确投标企业的生产规模、供肥能力、企业信誉、质量保障体系、营销服务网络、当地推广基础等资质和条件，严格按照招投标程序和要求，确定配方肥定点企业，切实做到信息公开、过程公开和结果公开，广泛接受社会和媒体监督。外来企业与本地企业要一视同仁，不得抬高门槛或增设附加条件，不得向企业收取法律法规规定以外的任何费用，严格禁止任何形式的商业贿赂。各级农业部门和所属单位开办的肥料企业要与原单位脱钩，未脱钩的一律不得参加定点企业招标。

　　（二）积极探索企业参与模式。配方肥是测土配方施肥技术的物化载体，企业参与是测土配方施肥的关键环节。各地要创新工作机制，进一步探索企业参与测土配方施肥的运作模式，着力解决配方肥区域性较强、小批量需求与肥料规模化生产、批量化供应之间的矛盾。要借鉴一些地区在实践中探索出的成功经验和模式，结合本地实际，进一步拓宽思路，制定相关扶持政策，支持、引导、鼓励大中型肥料生产经营企业进入测土配方施肥领域，开展配方肥的生产和经营。要运用连锁、超市、配送等现代物流手段，构建和完善基层供肥服务网络，减少中间经营环节和肥料在途时间，为农民提供质量优良、配方科学、价格合理的肥料。

　　（三）切实抓好肥料质量监管。省级农业行政主管部门要增强服务意识，简化配方肥登记手续，加快审批速度，积极为配方肥企业提供便利条件。各地要加强配方肥质量监督管理，逐步建立配方肥质量追溯制度，定期开展配方肥质量抽检，确保配方肥质量。

　　四、严格加强管理，确保项目建设取得预期效果

　　（一）进一步明确项目任务。各地要严格按照项目确定的目标任务、工作内容和时间要求，完成取土采样、分析化验、田间试验、配方配肥、耕地地力评价等各项工作。确定的采样点要具有代表性，其中用于耕地地力评价的样点不低于10％。项目县启动当年完成测土配方施肥技术推广面积不低于40万亩，第二年扩大到60万亩以上。在安排“3414”试验时，每个项目县市每年安排1－2种主要作物，同一作物要布置10个以上试验，试验点按高、中、低肥力水平均匀分布。

　　（二）严格加强项目资金管理。省级农业行政主管部门要会同同级财政部门，按照《农业部、财政部办公厅关于印发<测土配方施肥试点资金管理暂行办法>的通知》（财农[2005]101号）、《农业部关于加强农业财政专项资金管理的通知》（农财发[2006]16号）的规定，结合测土配方施肥补贴项目特点，制定具体的资金使用管理办法。县级农业部门要积极与财政部门沟通，按照保证资金安全和操作规范的原则，切实解决调查取样、分析化验、田间试验等有关费用的报销问题。各级农业部门要进一步加强资金使用管理，严禁截留挪用和超范围支出，确保资金使用安全。对各种形式反映或举报的问题，各省级农业部门要高度重视，发现一起，查处一起。对重大案件我部将直接安排查处，按照有关规定严肃处理，并在今后安排项目时，对相关省市区采取惩戒措施。

　　（三）认真做好项目总结和验收工作。各级农业部门要按照《农业部办公厅关于印发<2006年全国测土配方施肥工作方案>的通知》（农办农[2006] 21号）、《农业部办公厅、财政部办公厅关于下达2006年测土配方施肥补贴项目实施方案的通知》（农办财[2006] 11号）的要求，加强督促检查，及时总结项目执行情况，分析存在问题，提出对策措施。省级农业行政主管部门要按照《农业部关于印发<测土配方施肥补贴项目验收暂行办法>的通知》（农农发[2006] 8号）要求，尽快制定具体的项目验收办法，指导项目县做好2005年测土配方施肥试点补贴资金项目的自验工作，组织完成好省级验收。

　　各级农业部门要及早谋划明年的测土配方施肥工作。要积极主动向当地政府和有关部门汇报测土配方施肥成效，努力争取支持，增加资金投入。要根据实际需要，及时充实加强土肥技术力量，积极做好已有项目县续建准备和拟实施项目县前期准备等工作，为明年进一步推进测土配方施肥打好基础。

　　 二○○六年十一月十四日




民事检察监督之系统定位与理念变迁

陈桂明

我国民事诉讼法规定了民事检察监督制度，这一制度在具体运作方面存在不少问题有待进一步研究和解决。一项工程的具体实施需要首先领会设计意图，同样，民事检察监督制度的实施也需要首先明确这一制度的设计思想，确定其作用和功能定位。本文拟考察民事检察监督制度在民事诉讼制约监督系统中的定位，并对不同历史时期及不同国家立法者设计这一制度的理念变迁进行探讨，笔者认为这是完善民事检察监督制度的宏观认识前提。

一、民事诉讼之制约监督系统与民事检察监督之定位

民事诉讼中的制约与监督系统作为一种制衡与约束机制，旨在通过相关主体之间权利、义务的合理分配与相互作用，建立科学的诉讼结构，防止和纠正诉讼上的各种偏失与错误，从而实现诉讼公正。制约与监督是一个多元化的系统，即制约与监督的途径、方式和内容不应当限定于某一个方面，否则这一机制的作用就难以充分发挥。

（一）民事诉讼中制约监督之内系统与外系统

民事诉讼中的制约与监督系统首先区分为内系统与外系统。所谓内系统即民事诉讼法律关系中各主体之间的制约与监督系统。制约与监督是民事诉讼法律关系的内容之一包含于民事诉讼法律关系中的制约与监督系统体现了法院与当事人、其它诉讼参与人相互之间的制约与监督，它包括法院与当事人之间的制约与监督关系，法院与检察院之间的制约与监督关系，以及法院与证人、鉴定人、翻译人之间的制约与监督关系等方面。民事诉讼中制约与监督的外系统即来自诉讼法律关系主体之外的组织和人员对诉讼活动的制约与监督系统，通常被称为社会监督系统，此种监督系统，主要包含党政监督、新闻监督、法学家监督和公众监督等方面。


需要特别指出，外系统作为来自社会并对诉讼形成的制约与监督，不应当仅仅理解为对法官的制约和监督，而应当理解为对诉讼中各主体活动的全面制约与监督。因为法官的行为在诉讼中尽管是主导的方面，但不能代表诉讼活动之全部，影响诉讼公正之因素除了法官的行为外，还包括其他诉讼参与人的行为因素。

（二）民事诉讼中制约监督之自系统与他系统

民事诉讼中的制约与监督机制从法院组织的角度可以分为自系统与他系统。法院组织内部的制约与监督机制称为制约与监督之内系统，包括上下级法院之间的制约与监督，以及法院自身各部分之间和不同人员之间的制约与监督。研究民事诉讼中制约与监督的自系统，实质上就是从民事诉讼制约与监督的视角，研究法院组织设置的科学性与合理性，研究法院组织各级别、各部分之间的工作关系。狭义来说，自系统是法院组织法方面的研究内容，但与诉讼关系极为紧密，以致我们研究民事诉讼中的制约与监督机制决不可忽视这一重要内容。民事诉讼中制约与监督的他系统是指法院组织及其人员与诉讼的其它主体之间的制约与监督。

（三）民事诉讼中制约监督机制之职能化、程序化系统与非职能化、非程序化
系统

民事诉讼中各种相关主体之间的关系纷繁复杂，民事诉讼法和人民法院组织法在一些方面规定了特定主体在诉讼上制约与监督其它主体的权利和义务，由此建立了法定化的制约与监督关系，可称之为制约与监督的职能化。这种职能化的制约与监督多被赋予程序操作的规定，以便使其具有可操作性和规范性，可称之为制约与监督的程序化。法院组织内部及其相互之间的制约与监督（自系统）以及法院与其它诉讼法律关系主体之间的制约监督（内系统），是职能化、程序化的制约与监督机制，除在法院组织法上和民事诉讼法上有职能化规定外，还在民事诉讼法上实现了程序化。民事诉讼中制约与监督的外系统，通常在法律上未作规定，但是这种社会监督机制的实际存在却是诉讼程序民主化乃至法律制度民主化的重要体现，其非职能化、非程序化的特点不仅不影响它存在，反而成为其生存的基础。


首先，职能性、程序性规定具有难以避免的盲区。其法定化、规范性的特点，决定了不同角色之间必须依据法律的规定（如时间、方式、效力等）实施制约和监督，这就产生两个问题：其一，法律规定失当，决定了职能化、程序化制约、监督系统的失当，法律规定虽然可以不断完善，但永远不可能达到至善至美。其二，法律规定即使是完善的，依据这种规定所实施的制约与监督同样也不会是万能的。举例来讲，当事人不服一审判决，可以在１５日内提出上诉，这无疑为当事人提供了一种制约法院的法定手段，时限的规定确是必要的，但是，超出时限这种制约手段便不复存在，如果判决确有失当，上述这种制约手段就难以发挥作用。由此两点可以看出，职能化、程序化的制约与监督机制具有必然的“盲区”。而非职能化、非程序化的制约与监督不受法律规定的时间和空间的限制，通过自身发挥作用的方式和途径，对诉讼中的各主体进行监督，并对将来的诉讼发生影响。


其次，主体能力的局限性决定了职能化、程序化制约监督功能也具有局限性。民事诉讼中一个主体对另一主体的职能化、程序化制约与监督是通过特定的人员来实施的，因此其功能的发挥，在较大程度上受到个人价值取向、认识能力乃至情绪、偏好的影响，其偏差可能导致制约与监督本身失之公正。另外，职能化、程序化制约与监督机制的评价角度具有单一性，其依据只能是现行立法，职能化、程序化制约、监督机制的功能也只能是保证诉讼中各主体、角色的行为符合现行法律的要求。这固然可以起到保障诉讼公正的作用，但是，符合现行法律所意味的公正与社会所需要的公正，是不能划等号的，因为法律具有局限性，法律并不同于正义，有时甚至可以说法律是不正义的，即使如此，职能化、程序化制约监督主体也只能据此去“矫正”被制约、监督者的行为，这是一种缺陷。而非职能化、非程序化的制约、监督机制，是通过非特定的主体即多途径的社会方面来实施的，广泛的社会监督具有多元的评价角度，不受个人认识能力和偏好的限制，因此这种制约与监督总体上反映和实现社会所需要的公正。


综上所述，诉讼中的职能化、程序化制约与监督系统，虽然为诉讼公正的实现提供了一种常规化的保障机制，但这种机制并非十全十美，非职能化、非程序化的制约、监督机制可以在一定程度上弥补其不足，因而成为其存在和发展的基础。


通过民事诉讼中制约监督系统的分析，可以大体上确定民事检察监督机制的地位与作用。从民事法律关系的角度看，民事检察监督方式属于民事诉讼中制约监督之内系统，因此，它通过赋予检察机关一定的诉讼上的权利去实现监督功能；从法院组织的角度看，民事检察监督属于民事诉讼制约监督之他系统，因此，这种监督是在法院之外设置一种平衡器，约束法院；民事检察监督属于职能化、程序化的制约监督系统，法律首先赋予了检察机关民事诉讼进行监督的专门职能，同时也对这一职能的行使规定了一定的程序，这种监督尽管不能取代非职能化，非程序化的制约监督系统，但是其运作却由于具有法律上的保证而更能直接地发挥作用。

二、维护竞争和垄断利益——西方资本主义国家检察机关参与民事诉
讼的宗旨

西方国家检察机关参与民事诉讼的制度，是随着资本主义经济的发展而建立和演变的。在资本主义法制史上，检察机关参与民事诉讼的制度最早建立于刚刚经历资产阶级革命洗礼之后的法国。１８世纪法国资产阶级革命之后，把参与民事诉讼作为检察机关的重要职能，在此之后，各资本主义国家相继仿效，普遍建立了检察机关参与民事诉讼的制度。


西方国家检察机关参与民事诉讼制度，在创建的早期，其适用是有较大局限的。在自由资本主义经济的基础上，各国以个人主义和自由主义作为制定法律政策的基础。在民法方面，确立了契约自由的原则，法家们还从“天赋人权”、“人生而平等自由”等理念出发，以抽象的个人自由作为法律的具体标准，极端地奉行“个人本位主义”。与此相适应，在民事诉讼法方面肯定了民事权利处分自由，国家不加干预的原则，即处分原则，以此作为实体法的“生命形式”、“内部生命的表现”（马克思语）。当时出现了很多反映这种法律政策的法谚和口号，例如：“当事人是诉讼的主人”、“没有原告就没有被告”、“法律禁止法院超越原告人请求限度”、“个人最大限度自由，国家最小限度干涉”等等。在这种情形下，检察机关参与民事诉讼自然只限于法律规定的很小的范围。法国民事诉讼法典第１条就规定：“除法律另有规定的情形以外，唯有当事人可以提起诉讼。”


自由资本主义时期，在民事诉讼中以当事人处分排斥国家干预，使检察机关只能发挥微小的作用，这种状况反映了资本主义自由竞争的要求，反映了当时资产阶级的经济利益，如果不赋予当事人充分的私法自由，便不利于形成自由竞争的经济秩序。检察机关参与民事诉讼制度的建立，又反映了资产阶级同时认识到上述自由也不能毫无限制。检察机关作为专门的法律监督者，必要时需要代表公益对民事诉讼进行参与、监督乃至适度的干预。正如马克思曾经指出的那样：“资产者不允许国家干预他们的私人利益，资产者赋予国家权力的多少只限于为保证他们自身的安全和维持竞争所必需的范围之内。”[①]