监督散论

徐 琳 徐 瑛

内容提要
随着社会的发展，监督的作用和重要性越来越大，社会对监督的要求越来越高。本文对监督这一事物作了一定的研究探讨，提出了一些概念和方法，目的在于引起人们的重视和关注，使之能得到进一步的研究探讨从而形成一个完善的理论体系。

关键词：监督 管理 机制


目 录

一， 监督概论
二， 监督的方式种类
三， 监督实施的三个阶段
四， 监督的几个基本手段
五， 现代监督的特点
六， 监督机制
七， 政府机构的制度完善问题
八， 监督机制的配套措施
九， 举报制度
十， 案例分析
十一， 结束语


一，监督概论
监督是一门科学，它是管理科学中的一个分支。监督是管理系统中的一个子系统，管理应该是包括监督的。但通常人们所说的管理，主要是指“指挥”、“调配”、“安排”、“计划”、 “规划”等，而往往忽略了监督。这是导致目前监督理论和方法相对落后的一个主要原因。而监督被忽略的原因，有这样几种情况：一是没有认识、意识到监督问题从而遗漏了。二是没有认识到监督的重要性而有意识地放弃了；三是虽然认识、意识到了监督的重要性，但由于能力、水平局限，不懂得建立科学有效的监督系统、不懂得较好地开展监督工作从而不得不使之荒废了，四是有的管理者害怕监督不当造成不利影响因而不敢搞监督；五是一些管理者本身是排斥监督的，不想建立监督系统，害怕引火烧身、搬起石头砸自己的脚，抱着“浑水好摸鱼”的想法。
监督虽然是属于管理中的一个内容，但它的实施者不一定是管理者本身，管理者只是建立一个监督系统，让这个系统来发挥作用。所以，当说到管理者的管理工作的时候，有时确实并不包括监督。

人类以社会的形式生存，就必然要有社会契约——即制度、法律。制度、法律的遵守、执行不能单靠人们的自觉，因此就需要有人来监督。政府本身就是监督民众的机构。但是，政府是否会公正平等地执行制度、法律呢？政府也是由一个个的人组成的，这些人也是来自于社会民众。既然民众中的一些人可能违反制度、法律，那么政府中的人也就可能违反制度、法律。因此，对政府工作人员也同样要监督。
不论什么样的社会制度，个人利益都总是有的，只不过或多或少罢了。既然存在个人利益，也就自然会有私心存在。姑且不去深究是否有绝对无私的人存在，至少，绝大多数人都有私心这应是毫无疑问的，区别也只是在于私心的程度多少以及满足私心的手段方式。当然，一个人私心的多少以及满足私心的手段方式是会随着情况的变化而变化的。
既然绝大多数人是有私心的，那么政府机构及国有企业的工作人员有私心也就不足为奇。当然,私心如果不损害到公众、他人的利益倒也无妨。君子爱财，取之有道则无可厚非。但谁能担保在政府机构或国有企业的中工作的所有工作人员都不会因私心而违法犯罪呢？
在私有化程度高一点的社会，必然会有贫富不均的现象，这是导致贪污受贿、以权谋私等犯罪行为的主要原因，当然也有一些人是贪心不足，尽管并不贫穷，也会为了追求更大的财富而去贪污受贿、以权谋私。
贪污受贿、以权谋私等现象不仅仅存在于政府机构或国有企业中，私营企业中也存在，那同样也是属于犯罪行为。尤其是在政府机构中，贪污受贿、以权谋私不仅肯定会损害公众、他人的利益的，而且往往造成的损失是巨大的，影响极坏。因此，防止政府工作人员的贪污受贿、以权谋私更为重要。当然，贪污受贿、以权谋私这种现象，不论在哪里，防治的办法基本上是一样的。因此，进行这方面的探讨，是对整个社会各方面都有重大意义的。
监督的目的不仅仅只是为了防止和追究违反制度、法律等犯罪行为，其最终目的是督促人们尽到自己的责任、义务。因此，其更积极的意义在于，一旦人们认识到所建立的监督机制的效用，则会主动自觉地履行好自己的责任、义务。

监督分为“监”和“督”，“监”是指监视、检查；“督”是指督促，即敦促对方按照规定的要求去做。“监”是手段，“督”是目的。但“监督”的关键是在于“监”，如果没有“监”，就不知道对方做了没有，做得好不好，又怎么能有效地“督促”呢？
人们通常所说的“监督”其实是可以分为两种情况的，一种是既“监”又“督”，一种是只“监”不“督”。一些监督机构、监督人员只监视、检查看有没有违反规定，而并不督促被监督对象去做什么。这一方面是因为，有些事究竟该不该做、怎么做、应该何时做，这些都很难说得清，你去督促的话弄不好会有“干涉内政”、影响工作之嫌疑。另一方面，有些监督的“监”和“督”是由不同的人或机构来实行的，负责“监”的人或机构并没有被授予“督”的职权。尤其在一个高度发达的社会，对于那些在关键职位上任职的人，往往是不进行督促的，这也有两种情况：一种是，由于这个职位对人的业务水平要求很高，如果该做的他没有做或没有做好，说明他不称职，没有这个能力，再怎么督促也没有多大用，不如换掉他；另一种是，由于这个职位对人的职业道德要求很高，即使表面上他的工作干得很好，很有成绩，但他做了一些越轨的事，那么也只能挥刀斩马谡，毕竟不是没有他就不行，一个发达的社会既是人才济济的，也是足够民主的，善于发挥组织集体作用的，个人的作用并不是那么不可替代。即使换一个能力可能比他稍差一点的，只要道德水平比他好，总的效果也会要好得多。
只“监”不“督”这种监督的对象不是从事简单的体力劳动，或工作内容不是那么明确、具体。只“监”不“督”按说就不应该称之为“监督”，但事实上人们并没有如此严格地区别，仍然也称之为“监督”。 况且，有些只“监”不“督”的行为可能多多少少隐含着“督”的作用。至少，杀一儆百也是一种督促。
从技术角度来说，在实行上，通常是“督”比“监”要简单得多。了解真相是一件比较难的事，正因为这样，才会有不少人会做越轨的事。一旦了解了真相，督促就较为容易，只需下达简单的指令或作出处理。
因此，“监督”的关键是“监”。本文重点讨论、研究的主要是针对“监”，本文有些地方使用的“监督”一词其实是仅指“监视”、“检查”。

原始的监督应该是从人类社会产生阶级以来就有了。有了阶级，就必然有统治者和被统治者、占有者和被占有者或雇佣者和被雇佣者。一方或出于自愿（自愿不一定是情愿，他可能是不得已而这样的）或由于被迫而按另一方的要求做事（或称之为提供服务）。作为接受服务的一方，对于做事的一方总是会有不信任的心理，这一方面是因为他们认为，人绝大多数都是自私的，总会有偷懒或者为自己谋取私利、甚至损害他（接受服务方）的利益的行为。另一方面，被服务方担心做事人所做的事没有达到他们的标准。于是，就有了对做事人的监督。
早期的监督是简单监督。简单监督有两层含义，一层含义是指其监督对象是从事简单劳动者，另一层含义是指其监督方法、手段的简单，例如旁站、巡查。一般来说，对从事简单劳动者的监督，所采用的监督方法、手段也往往是简单的，而且是既“监”又“督”。 简单的监督基本上是显形监督，总是有一种对被监督对象不信任、置之被动的感觉，令人不自在，会使人产生一种抵触情绪，对工作积极性有一定的打击，对工作有一定阻碍，况且实施监督的具体的人也很难保证能尽职尽责，尤其是在受到被监督者的利诱的情况下。与被监督者太近就会发生行贿受贿这样的事情。
而先进的监督方法、手段是隐形监督或半隐形监督，表面上看似乎没有监督，因而对被监督者没有心理压力和行为阻碍。同时，由于监督者与被监督者有一定的距离或隔阂，监督者对被监督者不甚了解，不敢冒然行贿，或者不知道向谁行贿。此外，象公开监督的方式，人人都是监督者，不可能个个都去贿赂，而且由于监督者众多，发现问题的几率很大，这个发现不了，那个可能就发现了，于是被监督者就不得不循规蹈矩地做。
随着社会的发展，人们的工作内容越来越复杂，工作方法越来越多样化，对工作效率的要求越来越高，仅仅靠简单的监督，往往既起不到有效的作用，又浪费人力、工作效率低，甚至会对被监督者的正常工作造成不利影响，适应不了社会发展的需要。要提高监督的效能，就必须采取先进的监督方法、手段，并且是多种方法、手段并用。当然，旁站式的简单监督在某些情况下也还是必不可少的。而且，旁站监督只是形式、手段上简单，但并不等于监督的内容简单，也并不一定是随便什么人都可以干得了，那些专业强性的工作，外行人即使站在旁边看也看不出门道。
监督虽然是随着阶级社会的产生而诞生的，但从此以后就永远都不会也不应该消失、废弃。不论今后是否有阶级（即使没有阶级，阶层也还是会长期存在的，即使阶层的差别不大，个人利益也总是会有的，因为很多东西是不可能人均一份的），人类只要以社会的方式生存，就必然有社会分工、有社会契约，就必然需要监督。
有人可能会认为，到了共产主义社会或者其他什么高级社会，人们的思想觉悟都很高了，就不需要监督了。这是一种盲目乐观的态度，是不利于社会的发展和稳定的（即使是共产主义社会或其他什么高级社会也还是要继续发展的，社会发展是没有止境的）。人的思想觉悟是不可能百分之百地判定准确的，即使是在一个高度文明的社会，也只能说人们的思想觉悟总体上达到了一个很高的水平，但具体到某一个人，是很难完全准确地判定其思想觉悟程度的，谁能保证某一个具体的人就一定不会违反社会契约、侵害社会或他人的利益？何况，人类是不断地更新换代的，对下一代的培养教育，即使是采用最科学、合理的教育方法，也难以保证对每一个人的培养教育都能够象机器生产的产品那样全部都相差甚微。只要有一个不遵守法规的人，就可能对社会造成很大的破坏，尤其是在一个没有监督方法、手段没有监督意识的社会里。所以，监督是永远需要的。
因此，社会文明的发展进步，并不仅仅是在于人们的思想境界、道德水平的提高，更主要的是反映在监督方法、手段的进步上面。先进的监督方法、手段，不仅能够提高监督的效能，更能促进人们的思想意识的提高并使之保持稳定。
当人类社会的监督方法、手段足够先进、监督体制很健全的时候，那些有可能违法犯罪的人都明白到违法犯罪的事不可能做成功或者做了后肯定会被马上发现并受到严厉制裁，那么他就不会去做，就不得不循规蹈矩。这样，就形成了一种“人们的思想境界和道德水平很高”的表象。我们之所以称之为表象，乃是不排除有些人会有违法犯罪的想法，只不过没有做、不敢做而已。尽管那只是表象，但其实它是较为稳固的，因为它是靠监督体制、方法、手段来保证的。只要这种监督体制、方法、手段一直都在发挥作用，一直都令他感觉到“不可能做成、做了肯定会被马上发现并受到严厉制裁”， 他就不得不继续维持着这种高尚的表象。（如果越轨的事能够做得到，做了后不一定会被发现甚至很难发现或者难以及时发现，或者发现了也不会受到严厉制裁，那么那些表面高尚的人也可能背地里干着不可见人的勾当。）这种不得已而维持的表象，久而久之就会导致人们形成一种习惯、自觉。同时，由于人格上的需要，人们为了表明自己并非被动地这样做，必然会为自己寻找一种合理的解释，即寻求一种理论上的说法来表明自己是自觉这么做的，而不是象一个听话的动物那样，或者象一个奴隶那样完全是被迫才那样做。（他们与奴隶的本质上的区别就是：他们具有人格上的尊严和更多的行为上的自由。选择这份工作是他们自愿的，如果他们不接受这些‘苛刻的’条件，他们可以不干这份工作，干其他事也可以维持一个不算差的生活，而干这份工作则可以相对好一些。）尽管这实际上是一种被动而形成的理论，但毕竟你不能说一个具体的人他就是不得已而持这种理论，他可以说我原本就是这样的观念，从而保持了个人的人格尊严。而且，这种理论在事实的映衬下，会更深地影响着下一代。这正如下围棋一样，很多下法都是不正确的，但当没有对策对付某种下法的时候，它就能够赢，于是很多人都会走这样的下法。当有对策对付这种下法的时候，人们就不再走这样的下法。当所有错误的下法都有办法对付的时候，人们就只有选择那些稳妥的下法，那些稳妥的下法就成为一种定式，并且这种定式被上升到理论。
教育部


教育部关于应对国际金融危机、发挥高校支撑作用的意见

教技[2009]5号


各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局，部属各高等学校，北京航空航天大学、北京理工大学、南京航空航天大学、南京理工大学、哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学、西北工业大学、中国科学技术大学：

　　为贯彻落实党中央、国务院应对国际金融危机、促进经济平稳较快增长的战略部署，充分发挥高校人才和科技优势，积极为国家推动增长、调整结构、提升经济发展质量和水平作贡献，根据《国务院关于发挥科技支撑作用促进经济平稳较快发展的意见》（国发[2009]9号）精神，现提出如下意见：

　　一、深刻认识发挥高校智力和科技支撑作用促进经济平稳较快发展的重要性，增强责任感和使命感

　　应对国际金融危机，调整结构，扩大内需，改善民生，促进经济平稳较快增长是我国当前各项工作的一项重要而迫切的任务。高等学校是国家创新体系的重要组成部分，是我国培养高层次创新人才的主要基地，是我国基础研究和高技术领域原始创新的主力军之一，是解决国民经济重大科技问题、实现技术转移、成果转化的方面军，在应对国际金融危机，扩内需，保增长，调结构，上水平，惠民生中，有着不可替代的重要支撑作用。

　　当前，我国经济受国际金融危机影响，面临着前所未有的考验，更加迫切需要坚实的科技基础和有力的人才支撑。高等学校应急国家之所急，想国家之所想，义不容辞地肩负起加大人才培养和知识科技支撑服务力度的重要使命，增强责任感，坚持以科学发展观为统领，以推动自主创新为核心，以扩大内需为导向，充分发挥自身优势，激发高校广大教师和科技人员的创造活力，提升支撑和服务水平，抓住机遇，积极为国家作出切实贡献。

　　二、充分发挥高校优势，为国家提供强有力的人才支持和科技贡献

　　1.加强协调，抓紧实施与扩内需、保增长紧密相关的重大专项。要集成高校优势力量，配置必要资源，积极投入到国家科技重大专项和重大科技计划实施工作中，为经济建设、社会发展和国家安全做出更大贡献。高校要进一步动员起来，把学科建设、人才队伍建设与实施国家科技重大专项结合起来。

　　2.认真贯彻落实国家政策，促进高校毕业生就业。落实科技部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国家自然科学基金委发布的《关于鼓励科研项目单位吸纳和稳定高校毕业生就业的若干意见》精神，鼓励和吸纳高校优秀毕业生参与学校承担的各类国家和地方政府科技项目研发活动，推动高校人事制度改革，优化科研队伍结构，培养高素质人才，增强国家科技创新能力。

　　3.深化改革，加强高校科技和区域经济发展的结合。发挥高校在基础学科、应用学科、面向国家重大需求和区域发展需求等方面科技源头和引领作用，总结推广广东的省部合作、上海三区联动等产学研结合的经验，推动高校参与区域创新体系建设，积极为提升区域经济发展水平服务。

　　4.充分利用高校科研基地、设施和资源，积极为企业提供服务。高校重点实验室、工程（技术）研究中心等研究开发平台和分析测试中心等仪器设备要对企业，特别是中小企业和地方开放；要面向企业开放科研课题，鼓励、吸引企业人才开展合作研究。

　　5.创造条件，鼓励科研人员面向企业、基层开展应用研究和技术开发活动。学校要根据科技部等七部门《关于动员广大科技人员服务企业的意见》（国科发政〔2009〕131号）精神，制定特殊政策，鼓励和支持科研人员、技术人员到企业和基层，了解并帮助解决实际需求和问题；积极开展企业科技特派员工作，探索构建产学研合作的长效机制；加快高校科技成果和新技术产品的转化应用，加大推广实用新型技术的力度，为企业提升创新能力和产业结构调整服务。

　　6.营造环境，发挥国家大学科技园、技术转移中心在成果转化、技术服务、技术转移中的作用。联合金融机构设立促进高技术企业发展的风险基金；加快高新技术企业孵化力度；围绕园区定位，集成相关技术，加快产业集聚，推动形成新的经济增长点；引导孵化企业吸引毕业生就业，引导技术转移中心积极为行业发展提供服务。

　　三、切实加强知识创新和技术创新，不断提升高校综合服务能力

　　1.在冶金、有色、轻工、纺织、建材、石化、汽车、生物医药、现代农业、信息电子、先进制造、资源环境、公共安全、现代服务业等重点产业领域，集成高校的国家工程（技术）研究中心、工程实验室和 “211工程”、“985工程”建设的创新平台以及部门研究基地等创新资源，以行业共性技术、产品开发和技术转移为目标，构建行业技术创新战略联盟，为企业提供技术服务。

　　2.总结“985工程”和“211工程”建设工作经验，调整完善建设计划结构。加强以基础研究、战略高技术研究和行业共性技术、新产品开发和技术转移为目标的创新研发平台建设，加大对教育部重点实验室和教育部工程中心的支持；强化对与我国产业振兴联系紧密的相关学科和行业院校的支持；加大对工程技术学科领域优秀人才的支持，注重海外优秀人才的引进，切实加强知识创新和技术创新，不断提升高校综合服务的能力。

　　3.围绕产业结构调整，加速各类人才的培养。调整人才培养学科专业结构，加强对产业结构调整、产业发展所需人才和创业人才的培养；改进教育教学方法，研究生选题要面向企业，与解决企业实际问题相结合，不断提高学生的实践能力、适应能力、创新能力。

　　4.促进多学科交叉，加强自然科学与人文社会科学的紧密结合。针对国家提出的重点产业振兴计划，高校要开展国家有关宏观政策、重大应急预警和产业未来技术与战略储备预测研究，为国家宏观决策提供理论和技术支撑的咨询。

　　5.加强成人继续教育和职业培训。充分利用各级各类学校和其他教育机构资源，调整专业课内容，开发相应培训项目，采取多种方式，面向农村青年特别是返乡农民工、城镇职工、下岗转岗人员开展职业教育和创业、就业、再就业培训，帮助在职和下岗转岗人员提高职业能力、成功创业或重返岗位。

　　6.创新体制机制，改革完善评价体系。深化体制机制改革，切实加强项目、基地、人才的结合，建立科学的人才培养和开展基础研究、技术开发、成果转化等不同创新活动的评价指标体系，大力倡导创新文化建设，促进各类创新人才的脱颖而出和各类研发成果的产出。

　　四、加强组织领导，制定行之有效的措施

　　高等学校要深刻理解中央精神，把学习实践科学发展观活动与当前工作紧密结合起来，认清形势，高度重视，自觉肩负起历史使命，充分发挥高校人才培养和科技对“扩内需、保增长、调结构、上水平，惠民生”的重要支撑作用。坚持教育与科技、经济相结合，坚持解决问题与深化改革相结合，坚持立足当前与着眼长远相结合，把此项工作列为学校当前一项重要工作，制定学校应对国际金融危机、促进就业、保持经济平稳较快增长的切实可行的措施，加强领导，统筹安排，明确责任，抓好落实。


中华人民共和国教育部

二○○九年六月十九日