司法部


关于印发《司法部贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划〉的实施办法》的通知


　　各省（区、市）司法厅（局），新疆生产建设兵团司法局、监狱管理局，部机关各司局、直属各单位：

　　现将《司法部贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划〉的实施办法》印发你们。请紧密结合实际，认真贯彻落实。

　　司 法 部

　　二〇〇八年十月二十日

　　

　　司法部贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系

　　2008-2012年工作规划》的实施办法

　　

　　中央关于《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》（以下简称《工作规划》），是今后5年推进惩防体系建设的指导性文件。贯彻落实《工作规划》是一项重要的政治任务，是司法行政系统反腐倡廉建设的重点工作。按照中央的要求和中央纪委的部署，结合司法行政工作实际，制定本实施办法。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，切实贯彻和维护党章，以党的执政能力建设和先进性建设为主线，坚持党要管党、从严治党，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，坚持把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，继续围绕司法行政改革与发展这个中心，突出监狱劳教和法律服务两个重点，实施落实党风廉政建设责任制的"龙头工程"、查办违纪违法案件的"拳头工程"、从源头上预防和治理腐败的"源头工程"，扎实推进司法行政特色鲜明的惩防体系建设，为司法行政事业又好又快地发展提供坚强有力的政治保证。　

　　（二）主要目标。经过５年的努力工作，建成司法行政特色鲜明的惩治和预防腐败体系基本框架，拒腐防变教育长效机制初步建立，反腐倡廉制度比较健全，权力运行监控机制基本形成，从源头上防治腐败的体制改革继续深化，党风政风警风行风明显改进，腐败现象进一步得到遏制，人民群众的满意度有新的提高。

　　（三）基本原则。坚持围绕中心、服务大局。紧紧围绕党和国家工作大局，把反腐倡廉建设贯穿于司法行政工作的各个领域，体现在司法行政工作的各个方面，推动惩防体系建设和司法行政事业协调发展。坚持改革创新、开拓进取。深刻认识新形势下司法行政系统反腐倡廉建设的特点，继承传统，与时俱进，进一步把握工作规律，创新工作思路，提高工作水平，增强工作实效。坚持惩防并举、重在建设。在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设；坚持教育在前、预防在先，做到惩治和预防两手抓、两手都要硬。坚持统筹推进、综合治理。正确处理教育、制度、监督、改革、纠风和惩治的辩证关系，增强惩防体系建设的综合效能。注重阶段性任务与战略性目标的有机结合，增强惩防体系建设的科学性、系统性、前瞻性。坚持突出重点、分类指导。以领导干部为重点，以规范和制约权力为核心，以容易滋生腐败的重点领域和关键环节为突破口，带动整体工作。紧密结合司法行政工作特点，区分不同情况，加强政策指导，推动工作落实。

　　二、推进反腐倡廉教育

　　（四）深入开展理想信念和廉洁从政教育。大力推进中国特色社会主义理论体系的学习贯彻，教育引导广大司法行政干警和法律服务工作者坚定共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想，牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，牢固树立正确的权力观、地位观、利益观和社会主义荣辱观。认真学习党的三代中央领导集体反腐倡廉重要思想和以胡锦涛同志为总书记的党中央关于反腐倡廉的重要论述，认真学习党章等党内法规和国家法律法规，加强党性修养和从政道德修养，增强法制观念和纪律意识，打牢廉洁从政的思想政治基础。认真组织开展深入学习实践科学发展观活动，深刻领会科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求，切实增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，真正把科学发展观落实到司法行政工作的各个方面。 广泛开展"大学习、大讨论"活动，深化社会主义法治理念教育，确保广大司法行政干警和法律服务工作者忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律，坚定不移地做中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者。认真落实《关于加强领导干部反腐倡廉教育的意见》。完善党委（党组）理论学习中心组学习制度，定期安排反腐倡廉理论学习。主要负责同志带头讲廉政党课。把反腐倡廉教育列入干部教育培训规划，定期举办领导干部廉洁从政教育专题培训班。

　　（五）加强党的作风和纪律教育。组织开展党风党纪专题教育，引导和督促各级领导干部自觉遵守党的政治纪律、组织纪律、经济工作纪律和群众工作纪律，讲党性、重品行、作表率。切实改进领导干部和党政机关作风，着力解决一些领导干部在思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风方面存在的突出问题，增强公仆意识，密切联系群众，做到为民、务实、清廉。继承党的光荣传统，牢记"两个务必"，弘扬八个方面的良好风气。发扬艰苦奋斗精神，大兴求真务实之风，讲实话、察实情、办实事、求实效，大力精简会议和文件，改进会风和文风。严格执行公务接待管理规定，严格执行住房、医疗、公务用车等方面的规定，严格执行公务员工资、津贴补贴标准，严格执行中央关于控制楼堂馆所建设的规定。开展"小金库"专项治理。严禁用公款大吃大喝、游山玩水和进行高消费娱乐活动。认真执行《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》。按照中央纪委全会的部署和要求，认真开展专项治理工作。落实国有企业领导人员"七不准"，抓好监狱劳教企业领导干部廉洁自律工作。落实中办、国办《关于进一步加强因公出国（境）管理的若干规定》，对党政干部公款出国（境）旅游问题开展专项治理。

　　（六）加强廉政文化建设。落实《关于加强廉政文化建设的指导意见》，总结并发扬"廉政文化建设年"活动的经验，推动司法行政特色鲜明的廉政文化建设。落实"五五普法规划"，组织协调开展面向全社会的廉政法制宣传教育，加强对领导干部的廉政法制教育。落实《关于在大中小学全面开展廉洁教育的意见》，在各级司法警官院校开展廉洁教育。教育、引导法律服务工作者增强依法执业、公正廉洁的意识。及时发现、总结和大力表彰、宣传勤政廉政典型，充分利用正面典型进行示范教育。进一步发挥反腐倡廉警示教育基地的作用，发挥法制日报、中国司法杂志、中国普法网等部管媒体的作用，加大反腐倡廉宣传力度，扩大教育覆盖面。完善反腐倡廉宣传教育工作机制。

　　三、加强制度建设

　　（七）完善党内民主和党内监督制度。认真贯彻民主集中制，进一步强化党委的集体领导。重点加强监狱劳教单位的民主集中制建设。健全分工负责机制，实行主要负责人"四个不直接分管"（不直接分管人事、财务、工程建设和物资采购）。健全完善政治委员制度，发挥政治委员的作用。落实《中国共产党党组工作条例》。完善决策机制和议事规则。严格"三重一大"（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用）集体决策制度，明确重要事项范围。探索讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。落实《关于在党的地方和基层组织中实行党务公开的意见》，健全党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见制度。落实《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》和《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》。健全领导干部述职述廉、有关事项报告和收入申报制度。健全廉政谈话、诫勉谈话、函询和廉政档案制度。

　　（八）完善重点环节工作制度。完善监狱劳教执法工作制度。严密监狱劳教（强制隔离戒毒）各个执法环节的实体性和程序性制度，制定办理减刑（期）、假释、监（所）外执行的统一标准，健全权责明确、行为规范、监督有效的执法工作机制。健全罪犯、劳教人员日常考核、行政奖惩呈报、会见通信、服刑（劳教）场所变更等环节的工作规范和程序。完善干部选拔任用和管理监督制度。健全干部考核考察工作制度和干部考核评价体系。完善干部推荐、考察、选拔任用工作责任制。完善干部监督工作联席会议制度。完善干部任用前政治部门书面征求纪检监察机关意见制度。制定监狱劳教人民警察队伍建设考核标准。完善监狱劳教所领导干部交流制度。完善财务管理、项目管理和国有资产监管制度。完善内部预算规程，逐步推行预算公开。完善政府采购管理制度，规范操作程序，健全追踪问责制度。完善基本建设项目管理制度，严格基建程序，细化操作流程。完善国有资产管理制度。建立健全项目支出绩效考核制度，开展项目支出绩效考核。制定监狱企业国有资产管理规定，实施监狱企业的国有资本经营预算制度。结合监狱体制改革和布局调整，建立健全土地置换、产权转让、资产重组等重大事项的监管制度。健全法律援助经费和基金管理制度。

　　（九）完善违纪行为惩处制度和反腐败工作机制。落实《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，完善党风廉政建设责任分解、考核、追究办法。健全监狱劳教人民警察执法过错责任追究制度，会同有关部门制定《监狱劳教人民警察执法过错行政处分规定》。完善监所安全稳定工作责任制。落实《国有企业纪律检查工作条例》，建立健全监狱劳教企业纪检监察工作机制。

　　四、强化监督制约

　　（十）把握重点对象、重点环节、重点部位。加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。尤其要对领导干部遵守党的政治纪律情况、贯彻落实科学发展观情况、执行民主集中制情况以及落实领导干部廉洁自律规定情况，加强监督检查。加强对司法行政执法的监督。加强对《行政许可法》贯彻执行情况的监督检查。加强对法律服务行业管理工作机构及其工作人员的监督。加强对减刑（期）、假释、监（所）外执行等执法活动的监督。加强对直接从事罪犯、劳教人员管理、改造工作的警察日常执法工作的监督。加强对干部选拔任用工作的监督。严格落实《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》。加强对干部选拔任用全过程的监督，有效防范考察失真和干部"带病提拔"。严肃查处跑官要官、买官卖官等问题，坚决整治用人上的不正之风。加强对国有资金、资产运行的监督。加强对监狱劳教企业产权转让、资产重组、土地置换、资本运营及企业撤销、合并、破产、改制等关键环节的监管。加强监狱与监狱企业、劳教所与劳教企业之间资金往来情况的检查。加强对企事业单位负责人国有资产保值增值目标的考核、评估及责任追究。加强对专项资金，重点是监狱体制改革及布局调整专项资金、基层司法所建设专项资金以及法律援助经费和基金等使用情况的监管。加大对境外国有资产监管力度。

　　（十一）落实党内监督条例。切实改进民主生活会的方式方法，增强党内政治生活的原则性，积极开展批评与自我批评，加强领导班子成员之间相互监督。坚持领导干部参加双重组织生活会制度，接受党员群众的监督。推进党务公开，尊重党员主体地位，落实党员在党内监督中的责任和权利，营造党内民主讨论环境。认真贯彻《中国共产党党员权利保障条例》，切实保障党员批评、建议、检举等权利。建立健全纪检机关与政治部门有关情况通报制度。探索开展对直属单位的巡视工作。落实《派驻纪检组工作条例》，完善派驻机构管理体制和工作机制，支持派驻机构履行监督职责。建立派驻纪检监察机构与同级领导班子成员定期约谈制度。整合监督资源，理顺监督关系，充分发挥各种监督机构的积极性，形成监督合力。各级纪检监察机关及其工作人员自觉接受党组织、党员和人民群众的监督。建立健全对纪检监察机关及其工作人员的监督办法。

　　（十二）构建行政监督网络。认真贯彻《行政监察法》及其《实施条例》，充分发挥行政监察的职能作用。深入开展执法监察，重点加强对《监狱法》、《警察法》、《律师法》、《公证法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《公务员法》、《法律援助条例》执行情况的监督检查。深入开展行政效能监察，促进司法行政机关公务员勤政高效。深入开展企业效能监察，促进监狱劳教企业资产保值增值。下大力气加强和改进司法考试监察工作。拓展行政监察领域和范围，开展对行政、事业编制法律服务机构及人员的监察工作。推行行政审批电子监察系统。健全警务督察工作机制，对监狱劳教人民警察违规违纪违法行为及时进行查究。加强法制监督检查工作，发挥法制部门的监督作用。修订《司法行政机关执法监督检查工作规定》。健全并落实行政执法责任制。做好行政复议和行政应诉工作。自觉接受审计监督，加强内部审计工作。加强对重点专项资金和重大投资项目的审计，加强领导干部经济责任审计。

　　（十三）拓宽外部监督渠道。自觉接受人大监督和政协民主监督。认真办理人大、政协的提案和建议，积极配合人大、政协的检查和视察。坚持和完善聘请特约监督员的做法。自觉接受司法机关的监督。加强与检察机关的沟通与联系，健全并完善监狱、劳教所与驻监（所）检察机构联席会议制度。自觉接受群众和社会监督。认真贯彻《信访条例》，健全信访举报工作机制和涉法涉诉信访工作机制。设立公开举报电话、举报箱和电子邮箱。建立健全司法行政机关、监狱劳教单位领导定期接待群众来访制度。积极参与民主评议政风行风活动。落实《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》，重视和支持新闻媒体正确开展舆论监督。认真实施《政府信息公开条例》，深化政务公开和狱、所务公开。

　　五、深化体制机制改革

　　（十四）落实中央统一部署的各项改革措施。推进干部人事体制改革，完善干部选拔任用制度。完善财务管理制度。推进行政审批制度改革，完善行政许可实施和监督管理制度。健全监狱劳教企业监管体制。

　　（十五）推进司法行政体制和工作机制改革。深化监狱体制改革，建立公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制。深化劳动教养管理模式改革。深化律师制度改革，贯彻新修订的《律师法》，完善律师执业准入制度、律师事务所组织形式、律师管理工作体制和律师收费制度。深化公证制度改革，完善公证制度规范体系、监督管理体系、执业保障体系和组织体系。深化社区矫正试点工作，健全社区矫正工作流程和内部管理制度。深化司法鉴定制度改革，完善司法行政机关与司法鉴定协会相结合、与技术业务主管部门相衔接的管理模式，规范管理行为和鉴定行为。深化司法考试制度改革，完善操作规程，健全纪律保障体系。深化法律援助制度改革，加强法律援助的规范化、制度化建设。

　　（十六）健全完善纪检监察领导体制和工作机制。健全纪检监察机关派驻机构统一管理，理顺纪检监察领导管理关系。贯彻《行政监察法实施条例》精神，研究对直属单位的监察机构再派驻制度。进一步加强基层纪检监察队伍建设。按照党章要求，凡基层单位设立党委的，均应设立纪委。按照有关规定，建立健全监狱劳教企业纪检监察机构。

　　（十七）加强司法行政法制建设。推动人民调解、社区矫正、刑事司法协助、法律援助、司法鉴定、法制宣传教育、司法考试、基层法律服务等法律法规的立法工作。推动《监狱法》修改工作。积极参与同司法行政工作关系密切的立法工作。抓好司法行政规章的立、改、废工作，及时制定、修改相关的规章和规范性文件。

　　六、推进政风警风行风建设

　　（十八）加强司法行政机关政风建设。不断提高服务质量、服务水平和服务效率，努力把司法行政机关建设成为公共服务型机关。改进信访服务，及时受理、妥善处理群众投诉。加强司法行政机关网站建设，推行电子政务。开展行政效能专项治理，重点纠正拖拉疲沓、效率低下、推诿扯皮等突出问题，推进勤政建设。推行行政问责制，试行绩效管理制度，建立和完善岗位职责、服务承诺、办事公示、限时办结、投诉受理、绩效考评、责任追究等机制，促进机关公务员依法高效履行职责。

　　（十九）加强监狱劳教警风建设。进一步端正监狱劳教工作指导思想，努力提高教育改造质量，把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，最大限度地预防和减少重新违法犯罪。进一步解决"重管理、轻教育"的问题，坚决克服"以管代教"的倾向，建立健全管理、教育并重的机制。进一步解决"重生产、轻改造"的问题，坚决克服"以劳代教"、片面追求经济效益的倾向，真正发挥劳动在教育改造中的作用。深入推进执法规范化建设，切实解决监狱劳教执法方面存在的突出问题。认真执行"双六条禁令"，严肃查处违反禁令的行为。狠抓防控、排查、应急处置和领导责任"四项机制"，强化人防、物防、技防"三道防线"，确保监所持续安全稳定。加强职务犯罪人员的管理和执法工作。

　　（二十）加强法律服务行风建设。强化行政监管和行业自律，加快诚信体系建设，健全失信惩戒制度和执业退出机制，促进律师公证行业"诚信为民"。建立律师行风建设责任制。推进律师队伍党建工作。加强公证执业监督，规范公证执业行为。加强对基层法律服务人员的管理。建立司法鉴定行业资质评价、诚信等级和质量保障机制，建立完善的执业责任体系和责任追究机制，规范执业行为。规范法律援助受理、审查、指派和办案补贴发放等工作程序，健全服务质量检查、投诉和评估制度，提高法律援助质量。

　　七、严格依纪依法办案

　　（二十一）坚决查处违纪违法案件。继续以查办领导干部滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件为重点，严肃查处违反政治纪律、违反组织人事纪律和违反民主集中制造成严重后果的案件，严肃查处搞虚假招投标和隐匿、侵占、转移国有资产的案件，严肃查处利用刑罚执行权和劳教执法权索贿受贿、徇私舞弊、充当黑恶势力"保护伞"以及玩忽职守导致监管和生产安全事故的案件，严肃查处利用行政许可权、法律服务行业监管权谋取私利以及司法考试组织实施中违纪违规的案件，严肃查处公证不公和虚假鉴定的案件。

　　（二十二）深入开展治理商业贿赂工作。继续推进自查自纠和专项治理。坚决纠正不正当交易行为，规范交易活动。严禁监狱劳教企业在生产经营中收送商业贿赂的行为，倡导依法廉洁经营。重点查处在物资采购、工程建设、监狱劳教企业经销等领域的商业贿赂案件。

　　（二十三）提高执纪执法水平。深入贯彻中央纪委《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》，把"事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法"的要求落到实处。坚持慎重稳妥办案，正确使用办案措施，切实保障党员、干部的合法权利。坚持审理制度，确保定性量纪准确恰当。坚持保护与惩处并重，支持锐意改革、大胆创新的积极性，保护知难而进、干事创业的主动性。坚持把原则的坚定性与方法的灵活性有机结合，正确运用政策和策略，争取最好的综合效果。坚持建章立制，不断提高办案工作的制度化、规范化水平。加强信访举报工作，拓宽案件线索渠道，对实名举报实行回复、保护和奖励制度，对诬告陷害的，严肃查处。加强和改进案件管理，建立健全办案工作的内部监督机制。

　　（二十四）发挥查办案件的综合效应。按照案件原因不查清不放过、案件责任者得不到处理不放过、整改措施不落实不放过、教训不吸取不放过的原则，充分发挥办案的整体效能。加强案件剖析，探索加强防范的途径和办法，使办案成为最深入、最有效的反腐倡廉调查研究和探索规律的工作。坚持大案要案通报制度和"一案双报告"、"一案双建议"制度，做到查处一案，教育一片，举一反三，堵塞漏洞。加大组织处理工作力度，建立健全纪检监察机关和政治部门相互协调的工作机制，提高运用组织处理和纪律处分的综合效果。加强和改进案件统计和分析，探索腐败风险的识别和评价办法，建立健全预防腐败的信息共享和预警机制。

　　八、认真完成中央纪委分工的任务

　　（二十五）主动协调有关部门完成牵头任务。完善减刑、假释、保外就医、暂予监外执行、服刑地变更的条件和裁定程序。

　　（二十六）积极配合有关部门完成协办任务。按照中央纪委的要求，认真履行职责，积极配合有关部门，完成17项协办任务。

　　九、切实加强组织领导

　　（二十七）明确责任主体。各级司法行政机关党组（党委）是反腐倡廉建设的责任主体，担负着全面领导惩防体系建设的政治责任。党组（党委）书记是第一责任人，党组（党委）成员对分管范围内的惩防体系建设负直接责任。各内设职能部门、直属单位按照职责范围，具体落实惩防体系建设的工作任务。司法部直属机关党委对部直属机关惩防体系建设负有日常管理和督促检查的责任。驻司法部纪检组监察局协助部党组和行政领导班子组织协调司法行政系统惩防体系建设。

　　（二十八）抓好任务落实。司法行政系统各级纪检监察机构要积极协助党组（党委）组织协调《工作规划》及本实施办法的贯彻落实，推动各部门、各单位抓好任务分解，实施分类指导，加强督促检查，认真完成分工任务。每年初，按照惩防体系建设进度，结合中央纪委全会和国务院廉政工作会议的新部署、新要求，进行任务分解。每年中，各部门、各单位书面报告一次任务完成情况。每年末，适时对工作进展情况进行专项检查和考核。

　　（二十九）严格责任机制。把贯彻落实《工作规划》情况列入对领导班子和领导干部的考核评价范围，作为工作实绩评定和干部奖惩的重要内容。对未按要求完成工作任务的单位和领导干部，要按照党风廉政建设责任制，严肃追究责任。
这份意向书有效吗？

杨红良


　　商品房买卖特别是二手房转让过程中，在正式签订房屋买卖合同之前，转让方和买受方往往会就签订正式买卖合同订立一份《房屋买卖意向书》。而在标的房屋有多个权利人的情况下，又往往只由其中一个权利人出面签署这份《房屋买卖意向书》。那么，这样的《房屋买卖意向书》的效力如何？下面，就以本人最近代理的一个案件说起。
　　在该案中，我方当事人是一套二手房的买受方，而该房屋的权利人共有两人。在中介公司的介绍下，我方当事人、中介公司和其中一名权利人三方共同签署了《房屋买卖意向书》，约定了房屋价款、支付方式等买卖房屋的必备条款，并约定了半个月后正式签署房屋买卖合同。为确保正式房屋买卖合同的如期签署，我方当事人根据意向书的约定，当场向签署该《房屋买卖意向书》的权利人支付了五万元的定金，对方收取了钱款并开具了收据，明确此笔款项为“定金”，同时在收据上还特别声明：“若除本人外，尚存在该房地产权属证明上记载的或非该房地产权属证明上记载的任何第三人对该房地产出售之权利，则视作本人已经取得该任何第三人关于出售该房地产的同意，并代表该任何第三人签署本收款收据。”
　　但是，收受了五万元后，对方事后以房屋另一权利人不同意出售房屋为由，最终没有按照约定和我方当事人签署正式房屋买卖合同。
　　为维护自己的合法权益，我方当事人依据《房屋买卖意向书》的仲裁条款，向上海仲裁委员会申请仲裁，被申请人为收取定金的对方当事人一人，请求裁定其双倍返还定金，理由是双方已经签订了购房预约合同，其中有定金条款并实际支付了定金，现对方因自身原因不同意签署正式房屋买卖合同，应当承担相应的民事法律责任。
　　立案两个月后进行了开庭。开庭审理时，对方辩称标的房屋系他和另一权利人所有，在另一权利人没有授权的情况下，他一人擅自与我方当事人签署的《房屋买卖意向书》应属无效，故只同意退还已经收取的五万元，不同意双倍返还。
　　开庭后等待了三个半月，我们收到了仲裁委寄来的裁决书。裁决书认为：本案中《房屋买卖意向书》的性质是我方当事人和对方当事人之间为未来签订正式房屋买卖合同而达成的预约合同。如果该意向书成立，双方由此而负有的合同义务是共同促成正式房屋买卖合同的订立。但是该意向书产生约束力的前提是意向书可以被实际履行。本案中，该意向书约定内容是未来签订标的房屋的正式买卖合同，必然涉及到对该房屋所有权的处分，获得被申请人和另一权利人两个房屋共有人的一致同意是处分该房屋所有权的先决条件。既然意向书的签订是为了促成正式房屋买卖合同的签订，而正式买卖合同又必须有房屋共有人的一致同意，故意向书有房屋共有人一致同意也就成为该意向书有效成立的必要条件。否则，在缺乏另一权利人对被申请人授权同意的情况下，意向书仅对被申请人产生约束力，另一权利人并无与申请人签订正式买卖合同的义务，这对将来正式买卖合同的有效订立——亦即意向书的实际履行——是法律上的重大障碍。鉴于另一权利人并未委托被申请人代理签订意向书，因此，仲裁庭认为，未经另一权利人的同意或者授权，申请人与被申请人签订的《房屋买卖意向书》无效。
　　基于对该《房屋买卖意向书》的无效认定，裁决书自然没有支持我方要求对方双倍返还定金的主张，而只是裁决对方返还已经收取的五万元。
　　由于本案实行仲裁，而我国对仲裁裁决尚未规定有实体救济的途径，所以本人在对本案裁决结果持保留态度的情况下，在此提出自己的观点，以求教于方家，争取对房屋买卖中这一普遍实行的做法在法理层面开展一次有益的探讨。
　　本人认为：本案中申请人和被申请人签订的《房屋买卖意向书》合法有效，被申请人在收取定金却反悔的情况下，应当承担双倍返还定金的法律责任。
　　理由如下：
　　第一，《房屋买卖意向书》不同于正式房屋买卖合同，两者不能混淆。
　　正如裁决书所言，申请人与被申请人签订《房屋买卖意向书》的目的是在约定的时间、地点，按照已经约定的买卖条款签订正式房屋买卖合同，对标的房屋的转让来说，这属于“预约合同”。签订该《房屋买卖意向书》的我方当事人是房屋的买受人，另一方是标的房屋的两个权利人中的一人，他收取了五万元、开具了收据，同时声明在当时情形下可视作其已取得另一权利人之同意。这份《房屋买卖意向书》既然已由我方买受人和房屋的一个权利人共同签署，自然应当对他们两人产生法律约束力（裁决书认定“意向书仅对被申请人产生约束力”，推而言之则对另一房屋权利人不产生约束力，是对的）。买受方的义务是按照约定的时间和地点和房屋的权利人签署正式买卖合同，而收取了五万元定金的那一名房屋权利人的义务是确保自己和另一权利人共同按照约定的时间和地点签署正式买卖合同。正是在这个意义上，应当说这份《房屋买卖意向书》已经成立并生效，其中的定金条款由于定金已经实际交付而同样生效。
　　进一步而言，《房屋买卖意向书》具有自身的独立性，其生效与否不应当受制于其是否已得到标的房屋所有权利人的签署的影响，也不受制于日后没有在该《房屋买卖意向书》上签名的房屋其他权利人是否同意出售该房屋的意志的影响。本案裁决书认为，该《房屋买卖意向书》应当以“房屋共有人的一致同意”为其有效成立的“必要条件”，实际上是混淆了《房屋买卖意向书》和正式房屋买卖合同的本质区别。因为，正式的房屋买卖合同是对标的房屋所有权的直接处分，应当获得原所有权利人的一致同意，但《房屋买卖意向书》并非能够对房屋所有权作出直接的处分，故不应当以全体权利人是否同意出售为其生效要件。
　　第二，本案中不具备认定《房屋买卖意向书》无效的法定情形。
　　我国《合同法》第五十二条明确规定了合同无效的法定情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。对照这一规定，本案中当不具备认定《房屋买卖意向书》无效的法定情形。
　　另外，值得一提的是，在本案裁决书中，对裁决结论据以作出的法律依据表述为“依据《上海仲裁委员会仲裁规则》第五十七条第三款及《中华人民共和国合同法》有关规定。经查，“《上海仲裁委员会仲裁规则》第五十七条第三款”为“仲裁庭由一名仲裁员组成的，裁决由仲裁员直接作出”，而至于“《中华人民共和国合同法》有关规定”具体指哪些法律条款呢，不得而知。也即是说，这份裁决书中，对依据什么具体的法律条文裁决《房屋买卖意向书》无效，实际上并没有阐述，这又难免让人颇费思量。
　　第三，认定该《房屋买卖意向书》无效，与社会实践实际不符，并且有害。
　　按照本案裁决书的推理逻辑，日后在二手房转让中应当如下操作，才能保证《房屋买卖意向书》的有效，并在此基础上确保正式房屋买卖合同的签订，即：标的房屋的所有权利人共同与买受人签订《房屋买卖意向书》并共同签收定金，或者至少由其他所有权利人共同委托一名权利人对外签署《房屋买卖意向书》并签收定金。
　　但是，如果这种要求确实成为法律规定的话，则无疑将极大地增加有关当事人的磋商和交易成本，与目前二手房交易实践中多数只有房屋权利人中的一人对外签署《房屋买卖意向书》的通常做法相悖，于法于理都是弊大于利。正如上海协成房地产经纪有限公司刘姓经理所言：“如果这样规定的话，我们使用了多年的《房屋买卖意向书》都是无效的，但这份意向书是在房地局正式备案过的。”
　　综上所述，《房屋买卖意向书》仅为确保房屋买卖双方签订正式买卖合同而用，应当在实际签约双方间产生约束力，在没有特别约定的情况下，一旦签署即告成立并生效，其法律效力不应受标的房屋其他权利人是否在其上签署或其日后是否同意出售房屋的意志的影响。

上海市金茂律师事务所
杨红良律师
2009年10月27日

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