浅议职务犯罪侦查与法律监督

郭家宁

根据第五条和第十八条的规定,贪污贿赂犯罪,国家机关工作人员的渎职犯罪,以及国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁,刑讯逼供,报复陷害,非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪,由人民检察院立案侦查.目前,由检察机关立案侦查的犯罪案件共涉及54个罪名,除行贿罪等个别罪名外,均为国家工作人员的职务犯罪,理论上称检察机关的这项职权为职务犯罪侦查权.
一 职务犯罪侦查权是法律监督的必要手段
检察机关直接受理和立案侦查的刑事案件由几个共同的特征,这就是：它们的主体都是根据法律或者受国家机关、国有企事业单位、人民团体委托从事公务活动的，在国家职能活动中或者在国家权力的运作过程中拥有一定责任的人；犯罪所侵害的同类客体是国家管理秩序；更为重要的是，犯罪的发生是行为人滥用权力、以权谋私或者误用权力的结果，犯罪与行为人的职务有着内存的联系。由此，这类案件被称为职务犯罪案件。
职务犯罪在本质上是一种权力腐败现象，是国家公职人员在履行法定职责的过程中实施的利用、滥用以及误用人民赋予其的国家权力，侵吞国家财产，损害国家利益，或者行使职权时严重超出法律授权对公民合法权利造成侵害的行为，其直接危害的是国家正常的管理秩序。因此，查处职务犯罪是监督国家公职人员依法履行职责的行为，是依法治国的根本要求。对这类犯罪案件的侦查，与公安机关对普通刑事案件的侦查，从法治目标上看，不是一个层面的问题。前者是对国家权力进行制约和监督的行为，后者是维护社会秩序的国家管理行为，尽管二者在形式上都是通过行使侦查权来实现的。对职务犯罪案件的侦查，是国家运用强制手段，通过司法程序强行纠正权力行使过程中的严重偏差，维护国家管理秩序的行为。这一过程是以权力制约权力，以法治权的过程，带有监督执法和司法弹劾的性质，这正是我国检察机关法律监督所要解决的问题。
检察机关的法律监督，是人民代表大会制度下的一项专门的权力制约机制。在国家的政权结构中，检察机关与国家行政机关、审判机关平行设置，对行政权、实权的依法行使进行监督是法律监督制度设立的价值目标所在。也就是说，法律监督的客体主要是行政权力和审判权力行使过程中执行和适用法律是否合法的问题。职务犯罪行为是对国家行政权力或者审判权的滥用和误用，是最严重的行政或司法违法行为对其进行纠正是法律监督的必然要求。作为一种程序性的权力制衡机制和权力设置，法律监督伪造启动相关的法律程序对违法行为进行纠正。职务犯罪案件的侦查权正是这样一项监督手段。从具体的法律规定来看，当相关权力的行使超越了道德、党纪、行政纪律的约束而触犯了刑事法律的底线时，侦查权才开始启动。它所担负的对职务犯罪行为进行程序最终确定职务行为是否构成犯罪，应否追究行为人刑事责任的前提和手段。
二、职务犯罪侦查权是实现法律监督任务的有力保障
法律赋予检察机关职务犯罪案件侦查权,具有理论上和政体上的合理性.这项权能不仅体现了国家工作人员职务活动的监督,同时也是检察机关履行各项法律监督职责,特别是诉讼监督任务的强有力的保障.依照法律规定,检察机关在进行侦查监督,审判监督,执行监督和民事行政法律监督的过程中有一向重要责任,就是发现并依法追究司法人员的犯罪行为.司法实践表明,执法不严,司法不公现象的背后往往隐藏着职务犯罪,执法,司法人员的职务犯罪必然造成执法不严,司法不公.只要彻底解决这类问题,只纠正诉讼违法是不够的,还必须追究其背后的职务犯罪,这种追究必须通过侦查来进行,也只有通过侦查查清执法,司法人员的职务犯罪,才能查明和纠正诉讼中的违法情况,才能有效地清除执法,司法领域中的腐败现象.可见,对这类犯罪的查处,是对司法活动进行监督的一项重要内容,是使公安,司法,监管改造机关的执法活动严格依法进行,防止司法权被滥用的保障.在此,职务犯罪案件的侦查,体现了他在检察机关全部法律监督活动中的后盾作用,是各项法律监督职能的权威性和有效性的重要保障.
三 将职务犯罪案件侦查权赋予检察机关行使是多数国家的选择
职务犯罪案件的行为主体是国家工作人员或国家机关工作人员,犯罪行为是在履行职务中实施的,犯罪嫌疑人的社会地位比较高,关系网密,保护层厚,办案的阻力干扰往往比较大.这决定了负责侦查职务犯罪的机关应当具有相对独立的地位,具有相当排除干扰的能力.我国检察机关在国家机构体系中的独立地位,有利于有效地行使职务犯罪侦查权.检察机关承担职务犯罪案件的侦查任务也是我国一贯的做法.早在民主革命时期,对贪污等犯罪案件的侦查工作就有检察机关管辖.新中国成立后,对国家工作人员职务犯罪案件的侦查也一直是检察机关的职责.这一点与很多国家的做法相同.尽管各国的政治体制和政权结构设计有所不同,但是很多国家都将腐败案件的侦查权单独赋予检察机关行使,而不是有警察机关统一负责,如日本,俄罗斯,英国,美国,韩国等国家以及我国的澳门特别行政区.联合国1990年制定的明确要求各国检察官注意对公务人员所犯的罪行,特别是对贪污腐化,滥用权利,严重侵犯人权罪行的调查.
职务犯罪案件的侦查权是一种事实调查权,其与公安机关的侦查一样应当得到国家强制力的保障,同时需要加强监督.当前职务犯罪案件侦查工作存在的问题也主要在这两方面.检察机关对职务犯罪案件侦查还停留在比较原始的阶段,法律手段有限,诉讼程序不完备很不适应查处职务犯罪案件的需要.另一方面,在加强侦查工作,强化法律监督的过程中,如何进一步完善对侦查工作的监督制约机制,增强职务犯罪案件侦查工作制度的民主化建设,是职务犯罪案件侦查工作面临的重大问题.在这方面,将法律监督所具有的人民基础同诉讼程序的规律性要求相结合,将有可能为监督机制的建立提供现实的基础.


浙江省杭州市人民政府


杭州市人民政府关于修改《杭州市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》部分条款的决定

杭州市人民政府令
第253号




　　《杭州市人民政府关于修改＜杭州市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法＞部分条款的决定》已经2009年7月16日市人民政
府第44次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。


　　　　　　　　
市长 蔡奇
　　　　　　
二○○九年八月六日


　　经市人民政府第44次常务会议审议，决定对《杭州市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》部分条款作如下修改：
　　一、第六条修改为：“客运出租汽车经营权通过以下方式取得：
　　（一）以服务质量为主要依据的公开竞投或拍卖取得；
　　（二）原经行政审批从事经营客运出租汽车业务的经营者，依据有关规定缴纳有偿使用金，核定使用期限后取得；
　　（三）依法兼并、收购、转让取得；
　　（四）以服务质量为主要依据的考核奖励，并依据有关规定缴纳有偿使用金，核定使用期限后取得；　　（五）市人民政府批准的其他有偿方式取得。
　　客运出租汽车服务质量的考核办法由市交通行政主管部门制定，并征求公安、工商、质量技术监督、财政、价格、税务等部门的意见。客运出租汽车服务质量考核应当包括客运出租汽车硬件设施建设、营运服务规范、安全文明行车规范等内容。”
　　二、第十二条修改为：“竞买人应价竞得客运出租汽车经营权后，应当在3个工作日内与市客运出租汽车管理机构签订客运出租汽车经营权有偿使用合同，并按照规定或约定缴纳经营权有偿使用金。参加竞投或拍卖缴纳的保证金可冲抵经营权有偿使用金。”
　　三、删除第十七条中的“并且应转让给具有一定经营规模的客运出租汽车经营单位”的规定。本决定自公布之日起施行。《杭州市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》根据本决定作相应修正，重新公布。

杭州市客运出租汽车经营权
有偿使用管理办法

　　（2002年7月11日杭州市人民政府令第184号发布，根据2009年8月21日《杭州市人民政府关于修改〈杭州市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法〉部分条款的决定》修订）


　　第一条　为规范客运出租汽车经营权的管理，维护客运出租汽车市场秩序，保护经营权人的合法权益，根据《杭州市客运出租汽车管理条例》的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于杭州市市区（不含萧山区、余杭区）范围内客运出租汽车经营权的有偿使用管理。
　　第三条　客运出租汽车经营权一律实行有期限有偿使用。有偿使用应当遵循公开、公平、公正的原则，鼓励规模经营。
　　第四条　杭州市人民政府交通行政主管部门是本市客运出租汽车经营权有偿使用管理的主管机关。杭州市客运出租汽车管理机构具体负责实施本办法。
　　市工商、公安、质量技术监督、财政、价格、税务等部门应按各自的职责，协同做好客运出租汽车经营权的有偿使用管理工作。
　　第五条　客运出租汽车应根据社会需求和城市道路交通状况，实行总量控制，有计划投放。新增车辆计划由市计划行政主管部门会同交通、公安等部门提出，报市人民政府批准后，由市客运出租汽车管理机构具体组织实施。
　　第六条　客运出租汽车经营权通过以下方式取得：
　　（一）以服务质量为主要依据的公开竞投或拍卖取得；
　　（二）原经行政审批从事经营客运出租汽车业务的经营者，依据有关规定缴纳有偿使用金，核定使用期限后取得；
　　（三）依法兼并、收购、转让取得；
　　（四）以服务质量为主要依据的考核奖励，并依据有关规定缴纳有偿使用金，核定使用期限后取得；
　　（五）市人民政府批准的其他有偿方式取得。
　　客运出租汽车服务质量的考核办法由市交通行政主管部门制定，并征求公安、工商、质量技术监督、财政、价格、税务等部门的意见。客运出租汽车服务质量考核应当包括客运出租汽车硬件设施建设、营运服务规范、安全文明行车规范等内容。
　　第七条　竞投或拍卖客运出租汽车经营权，由市客运出租汽车管理机构依据《中华人民共和国拍卖法》规定的程序组织实施。
　　第八条　客运出租汽车经营权竞投或拍卖，应当在竞投或拍卖会举行前20日向社会发布公告。公告应当载明以下事项：
　　（一）竞投或拍卖的时间、地点；
　　（二）竞买人的资格、条件；
　　（三）竞投或拍卖客运出租汽车经营权的数量、使用期限及车型；
　　（四）投放方式和保证金数额；
　　（五）其他应当告知的事项。
　　第九条　单位或者个人可以参加公开竞投或拍卖，竞买客运出租汽车经营权。竞得客运出租汽车经营权的单位或个人，应在杭州市区履行工商登记注册手续。
　　第十条　竞买人应当在公告规定期限内，持有效身份证明及相关资料向市客运出租汽车管理机构报名参加竞买。
　　第十一条　市客运出租汽车管理机构对竞买人的资格进行审核，经审核合格的，确认其竞买资格，并由竞买人缴纳保证金。
　　第十二条　竞买人应价竞得客运出租汽车经营权后，应当在3个工作日内与市客运出租汽车管理机构签订客运出租汽车经营权有偿使用合同，并按照规定或约定缴纳经营权有偿使用金。参加竞投或拍卖缴纳的保证金可冲抵经营权有偿使用金。
　　第十三条　竞买人未能竞得客运出租汽车经营权的，其缴纳的保证金本金在竞投或拍卖会结束后3个工作日内予以全额退还。
　　第十四条　有偿取得客运出租汽车经营权的客运出租汽车经营者，由客运出租汽车管理机构对其颁发《杭州市客运出租汽车经营权证》（以下简称《经营权证》)。《经营权证》按一车一证发放。经营者还应按规定向市客运出租汽车管理机构申领道路运输经营许可证。
　　第十五条　公安、工商、价格、税务、质量技术监督等部门凭《经营权证》和市客运出租汽车管理机构出具的工作联系单，给取得客运出租汽车经营权的经营者及车辆办理相关手续。
　　第十六条　客运出租汽车经营权在有效期内可依法转让、继承，原核定的经营权使用期限不变。客运出租汽车经营权发生转移的，经营权人应办理相应的变更登记手续。车辆随同转移的，还应当办理车辆变更登记手续。
　　第十七条　客运出租汽车经营权需要转让的，必须待第一次取得经营权满两年后方可转让。
　　第十八条　客运出租汽车经营权转让价格可以由具有相应资质的中介机构进行评估，按评估价进行交易，也可以由交易双方协商定价。客运出租汽车经营权与出租汽车车辆可以同时转让，也可以分别转让。
　　第十九条　转让客运出租汽车经营权的，交易双方必须签订转让合同（使用市客运出租汽车管理机构提供的统一格式规范合同文本）。转让人持《经营权证》和该车辆的全套营运证照以及转让合同，与受让人一起到市客运出租汽车管理机构办理转让变更登记手续。
　　公安、工商、价格、税务、质量技术监督等部门凭变更登记后的《经营权证》和转让合同以及市客运出租汽车管理机构出具的工作联系单，办理相应的变更登记手续。
　　第二十条　原车辆不随同经营权转让的，应当拆除车辆上的计价器、顶灯，清除出租汽车专用标志，并收缴出租汽车专用牌、证和营运证、照，车辆转为自备用车。
　　第二十一条　客运出租汽车经营权自使用期届满之日起，《经营权证》及营运证等证、照自动失效。经营者未依法重新获得经营权的，其车辆应拆除计价器、顶灯，清除出租汽车专用标志，并收缴出租汽车专用牌、证和营运证、照，公安、税务、工商等部门应相应办理注销手续。
　　第二十二条　客运出租汽车经营权权属不清的，相关部门不得为其办理经营权变更登记手续。
　　第二十三条　客运出租汽车经营权的竞得人不按规定签订经营权有偿使用合同的，由市客运出租汽车管理机构取消其竞得资格，其缴纳的保证金不予退还，上缴国家财政；造成损失的，还应当赔偿损失。
　　第二十四条　客运出租汽车经营权的竞得人逾期未足额缴纳经营权有偿使用金的，市客运出租汽车管理机构有权解除经营权有偿使用合同，其缴纳的保证金不予退还；造成损失的，还应当赔偿损失。
　　第二十五条　竞买人以弄虚作假、串通压价等非法手段获得客运出租汽车经营权的，由市客运出租汽车管理机构取消其竞得资格，收回客运出租汽车经营权，其缴纳的保证金不予退还，并由有关部门依法给予处罚。
　　第二十六条　市客运出租汽车管理机构应当严格执行本办法，公开办事程序，提高工作效率，接受社会监督。有关部门工作人员在出租汽车经营权管理工作中玩忽职守，收受贿赂，徇私舞弊的，由其主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十七条　萧山区、余杭区和各县（市）的客运出租汽车经营权有偿使用管理，可参照本办法执行。
　　第二十八条　本办法自2002年9月1日起施行