中国保险监督管理委员会办公厅


关于印发《中国保监会“六五”普法规划》的通知

保监厅发〔2011〕71号


各保监局：

　　现将《中国保监会“六五”普法规划》（以下简称《普法规划》）印发给你们，并将有关要求通知如下，请遵照执行。

　　一、《普法规划》是贯彻落实国家“六五”普法规划，推动保险监管法治建设的战略性和指导性规划。编制和实施《普法规划》是保险监管系统深入落实科学发展观，深入开展法制宣传教育，深入推进依法治理的重大战略举措。各单位要高度重视，加强领导，认真组织学习，深刻领会《普法规划》的精神内涵，明确责任，切实抓好《普法规划》的贯彻落实。

　　二、各保监局应当根据《普法规划》，结合本地区本单位实际，研究制定各保监局“六五”普法规划，并于2012年3月底前报保监会法规部备案。




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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　 二〇一一年十二月二十六日




　　中国保监会“六五”普法规划　　

　　根据《中共中央 国务院转发〈中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划〉的通知》，结合保险监管的实际情况，特制定保监会“六五”普法规划。

　　一、指导思想、主要目标和工作原则

　　“六五”普法工作的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，结合保险业和保险监管的实际，深入开展法制宣传教育，深入推进依法治理，努力为保险业的健康平稳科学发展营造良好的法治环境。

　　“六五”普法工作的主要目标是：通过深入扎实的法制宣传教育和法治实践，进一步增强保险监管工作人员法治理念，健全保险监管法律制度体系，提高依法监管能力和水平；进一步提高保险从业人员的法律意识和法律素质，以依法合规经营和诚信建设为重点，提升行业社会形象；进一步广泛宣传保险法律法规，普及保险知识。

　　“六五”普法工作的基本原则是：

　　――坚持围绕中心，服务大局。紧紧围绕国家“六五”普法规划和保险业“十二五”规划的总体目标和部署，充分发挥法制宣传教育职能作用，深入开展法制宣传教育，服务保险业平稳较快发展，服务保险监管改革发展，服务维护保险市场和谐稳定。

　　――坚持以人为本，服务群众。坚持以人为本、监管为民，是中国特色保险业最鲜明的特征。要在教育群众中服务群众，依靠群众推进法制宣传教育，从广大被保险人的需要出发，灵活多样地开展法制宣传教育。

　　――坚持分类指导，讲求实效。实效是法制宣传的生命线。要结合行业和地域的特点，坚持抓住重点、分类指导，根据不同对象的特点和需求开展法制宣传教育，努力提高普法工作的针对性。

　　――坚持学用并举，普治并举。坚持法制宣传教育与法治实践相结合，突出宣传法治实践的重要作用。用法制宣传教育引导法治实践，在法治实践中加强法制宣传教育，深入推进依法治理。

　　――坚持求实创新，与时俱进。继承是前进的基础，创新是发展的动力。要准确把握法制宣传教育的内在规律，不断创新工作理念、工作思路、工作制度和方式方法，提高工作的实际效果。

　　二、主要任务

　　（一）突出学习宣传宪法。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。在“五五”普法学习宪法的基础上，继续抓好学习宣传宪法这项基础性、根本性的重点工作。进一步学习宣传宪法，努力提高各级保险监管工作人员的宪法意识，理解党和国家关于民主法制建设的理论、方针和政策，形成崇尚宪法、遵守宪法和维护宪法权威的良好氛围。

　　（二）深入学习宣传中国特色社会主义法律体系和国家基本法律。加强中国特色社会主义法律体系的学习宣传，深入学习宣传中国特色社会主义法律体系形成的重要意义、基本经验及其基本构成、基本特征。深入学习宣传宪法相关法、民法商法、行政法、经济法等方面的法律，努力在保险监管系统形成学法守法用法的良好法治氛围。

　　（三）深入开展社会主义法治理念教育。组织引导广大保险监管干部特别是领导干部认真学习社会主义法治理念，牢固树立并自觉践行依法监管、监管为民的理念，切实提高党员干部的政治意识、大局意识和法治意识，用法治的理念指导监管实践，用法治的意识促进行业发展。

　　（四）深入学习宣传加强和改进保险监管，促进行业改革发展相关的法律法规。加强对诚实信用、公平竞争等市场经济基本法律原则和制度的宣传教育，加强对与保险业发展密切相关的法律、法规的宣传教育，以对保险公司、保险中介机构高级管理人员的法制培训为着力点，促进保险公司、保险中介机构依法合规经营，推动行业快速健康协调发展。紧紧围绕广大被保险人关切、反映强烈和对行业发展危害严重的问题，有针对性地开展法制宣传教育，加强行业诚信建设，逐步构建政府监管、公司内控、行业自律、社会评价和舆论监督多层次综合治理的长效机制，切实维护保险市场秩序。

　　（五）坚持普法与法治实践相结合，大力推进依法治理。深入开展保险监管和行业依法治理，认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》，健全保险监管行政执法程序，规范行政执法行为，强化行政监督和问责，完善执法责任制和执法过错责任追究制，围绕保险行业的热点难点问题和保险监管薄弱环节，有针对性地组织开展专项依法治理的执法检查活动，不断提高依法行政、依法监管的能力水平。

　　（六）进一步深化法制宣传教育主题活动。要坚持围绕中心、服务大局，大力开展法制宣传教育主题活动，充分利用宣传教育的生动形式和有效载体，在保险行业掀起学法用法的热潮，在全社会大力普及保险法律常识。

　　要让“法律进机关”，提高保险监管机关依法监管和服务社会的水平。把法律作为保险监管机关学习的重要内容，做到有计划、有安排、有落实、有检查。充分利用机关内部网络，建设机关法制学习资料信息平台，为机关工作人员学法提供条件；逐步建立对机关各部门和各保监局负责人定期法制培训制度、对法制工作人员和执法人员定期培训制度；健全行政执法责任制度，把依法行政水平和效果作为工作考核内容；积极开展面向社会的法制宣传教育，把法制宣传教育融入监管工作全过程。

　　要让“法律进公司”，促进保险公司、保险中介机构依法经营、诚信经营。围绕保险从业机构的经营特点，加强对公司高级管理人员的法制培训，提高公司经营管理人员和广大员工法律素质；促进公司建立健全规章制度，完善治理结构，提高依法经营和管理水平；坚持法制教育与诚信教育相结合，促进各类从业人员进一步树立诚信守法经营意识。

　　要让“法律走近公众”，开展面向社会公众的保险法律知识宣传教育活动。围绕保险经营的特点，通过深入浅出、通俗易懂的方式，向社会公众宣传、讲解基本保险法律知识，提高广大被保险人的维权意识和维权能力，促进保险业健康发展。做好“12·4”全国法制宣传日宣传教育活动，集中开展以《保险法》为核心的法制宣传教育。

　　三、对象和要求

　　法制宣传教育的对象主要是保险监管系统的全体干部。特别是要加强对领导干部和保险公司高级管理人员的法制宣传教育，把领导干部和保险公司高管人员作为重中之重。

　　要切实加强领导干部学法守法用法。领导干部要带头学习法律法规，不断提高依法执政、依法决策和依法办事的能力。健全完善党委中心组学法、领导干部法制讲座、领导干部学法用法考试考核等制度，把法制教育纳入领导干部理论学习规划，推进领导干部法制教育规范化、制度化。加强对领导干部任职前法律知识的考察、学法守法用法情况的督促检查和年度评估考核，不断提高领导干部学法守法用法的自觉性。

　　要切实加强保险监管干部学法守法用法。组织保险监管干部加强通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识学习，不断提高运用法律手段解决问题的能力。坚持和完善法律知识考试考核制度，将依法办事情况作为干部任职、晋升的重要依据。

　　要切实加强保险公司高级管理人员法制宣传教育。加强社会主义市场经济和企业经营管理相关的法律法规宣传教育，进一步增强保险公司高管人员诚信守法、依法经营的意识和能力。

　　四、工作步骤和安排

　　“六五”普法规划从2011年开始实施，到2015年结束。分为以下三个阶段：

　　宣传发动阶段：2011年下半年至2012年3月31日前。各保监局要根据本规划制定五年规划，做好宣传、发动工作，并将制定的“六五”普法规划报保监会法规部备案。

　　组织实施阶段：2012年至2015年。各保监局依据本规划确定的目标、任务和要求，结合地方和行业实际，制定工作计划，突出年度工作重点，做到部署及时、措施有效、指导有力、督促到位，确保“六五”普法规划全面贯彻落实。2013年开展中期检查督导和表彰。

　　检查验收阶段：2015年。保监会将对“六五”普法规划实施情况进行总结验收，对先进集体和先进个人进行表彰。

　　五、组织领导和保障

　　（一）加强领导，切实抓好组织推动。各保监局要建立普法依法治理领导机构，完善领导小组定期会议、年度工作汇报、工作督查等制度。各保监局要把法制宣传教育纳入自身的目标管理责任制。

　　（二）夯实基础，完善法制宣传教育工作制度。普法依法治理的日常工作由各保监局的法制工作部门承担，负责组织、协调、指导和检查法制宣传教育工作。要进一步健全完善法制宣传教育工作制度，推进普法工作制度化、规范化。法律宣传教育以效为先，注重实效，工作的开展应当从实际出发，突出重点，坚持分类指导、因人制宜，防止形式主义。

　　（三）健全机制，着力加强法制宣传教育评估体系建设。要逐步建立法制宣传教育评估考核机制，完善评估考核指标体系；建立健全激励监督机制，开展规划实施的年度和阶段性考核工作，开展法制宣传教育表彰奖励工作。

　　（四）强化保障，落实法制宣传教育经费使用。保险监管系统要将普法依法治理工作经费列入年度预算，专款专用，切实予以保障，保证法制宣传教育工作正常开展。

　　（五）创新方式，加强法制宣传教育阵地建设。各保监局要积极探索利用电视、广播、报刊、互联网等媒体，开展形式多样、生动活泼的法制宣传教育。要完善法制宣传教育设施，大力加强普法园地建设，不断拓宽法制宣传教育阵地，实现全方位、立体化的法制宣传教育格局，不断扩大覆盖面，促进“六五”普法规划顺利实施，全面完成“六五”普法目标任务。


刍议法官的职业思维方式

刘晓春


引言:法官是经过专业训练、具有法律职业技能和职业道德的人，与其他行业人员的最大区别在于他们内在的思维观念，而不是法律知识。对于法官而言，思维方式甚至比法律知识更为重要。因为法律知识可以随时学习，法律条文可以随时查找，但是思维方式却是要靠长期的专门训练才能养成的。2001年12月最高人民法院院长肖扬同志提出要树立“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的现代司法理念，与之相适应，现代司法理念对法官的思维方式提出了新的要求，要求我们将权利义务的分析作为逻辑线索来思考，注重法律真实优于客观真实，程序公正优于实体公正，普遍正义优于个案正义。而现行司法制度和诉讼观念则制约了法官的思维方式，笔者就此略陈管见，以求教于同行。
一、法律思维与法官的职业思维方式
所谓思维，一般意义上应该指依照逻辑推理来观察、认识、判断的客观事物在人们头脑中的反映，并以语言、文字等形式加以表现。
思维方式是主体在实践基础上形成的模式化和相对稳定的思维定势和思维框架。它是潜移默化地渗透、积淀、凝结并固定在人们意识中的思维定势；它通过有意识或无意识的形式外化于人们的行为、决策、认知和评价活动中。思维方式有一个演化、变革、继承、移植的问题，也即现代化的问题。我们从总体上已确立了实践思维方式，但思维方式的变革不可避免地带有前人思维方式的积淀，思维的惯性深层次地滞碍着思维方式的现代化。
说到法官的职业思维方式，首先要对法律思维进行界定，法律思维与另外三种与公共决策有关的典型思维方式，即政治思维、经济思维、道德思维有所不同，所谓法律思维，就是按照法律的逻辑来观察、分析、解决一个社会问题的思维方式；政治思维最大的特点就是强调政治上的利弊权衡；经济思维强调考虑如何用更少的投入获得更多的产出，即成本与收益的问题；而道德思维则把道德上的善恶评价作为第一考虑因素。因此，如果一个人选择用法律来思维，那么，他就会在一般情况下，把政治上的利弊、经济上的效益、道德上是否高尚视为第二位的考虑因素，而把合法性作为第一位的考虑因素。因而，对法律思维的概念，最简单的定义就是合法性思考。法律思维在从事法律工作的法官、检察官、律师这三种人中表现得最典型，因而在分析法律思维的基本规则时，主要就是以法官的法律思维为参照对象。法官的职业思维当然是能够体现法官职业特点，实现司法公正的职业思维，就是指在行使国家司法权的过程中，为了能够公正、公平的处理案件，法官按照法律的逻辑来观察问题、分析问题和解决问题的理性思维方式。通过与大众思维方式的比较，法官职业思维的特殊之处可以表现得更为明显。正如英国上诉法院的首席大法官爱得华.科克曾经讲到的，“法官具有的是技术理性，而普通人具有的是自然理性，……对法律的这种认识有赖于在长年的研究和经验中才得以获得的技术”。这充分说明了法官的思维与普通大众的生活逻辑并非雷同，而是根据职业的专门逻辑进行的，并且这种独特的思维必须经过长期的职业训练才能养成。
二、法官职业思维的特性
（一）、职业术语性
法官运用职业术语进行观察、思考和判断，这不是大众必备的思维要素。法律是一种专门的技术知识，法律术语是这项专门知识中的最基本的要素。相当广泛的社会问题，不论它们来自民间还是官方、不论具体还是抽象，一概可以运用法律职业术语转化为法律问题进行分析判断。托克维尔说美国几乎所有的政治问题都迟早要变成法律问题。现代法治社会之所以能够从法律的层面上来判断和解决广泛的社会问题。这主要是由于法律专业化程度的提高。而法律活动的专业化又取决于一种专门的技术知识的形成，而这种技术知识又必须借助特定的职业术语加以表达。
(二)独立性
法官思维是一种独立性思考。1983年在加拿大举行的司法独立第一次世界大会 通过的《司法独立世界宣言》规定：“司法机关应当独立于行政机关及立法机关。”审判独立 作为一项司法制度原则，理论上应当包含三个层面的含义和内容：一是司法权独立：二是法 院对外独立；三是法院内部独立。
法官的独立思维是建立在法院独立审判的基础上的，独立审判是公正司法的前提和保 障。独立审判的实现必须依托于法官的独立思维来体现，法院作为组织，本身不具有理性的 思维能力，作为个体的法官才是实现独立审判的主体。也就是说，审判独立的抽象概念，最 终只能以法官独立思维的形态表现出来。而现实情况却是法官始终要面对来自社会各个层面 的影响审判工作和独立思考的因素，因为法官不能生活在理想化的法律世界里。这样，一个 相对独立的自由的思维空间对于法官来说是非常重要也是非常必要的。这个空间只能由法官 依靠自身的职业素养来构筑，以使自己还能够在理想化的法律王国里自由地思考和呼吸，保 持超然和理智的心态，抵制社会的、政治的、经济的压力及非法的诱因对法官思维的控制与 影响，避免法律的完整性和统一性遭受损害，最大限度的实现司法公正。
(三)客观性
我们知道，法官面对的永远都是已经发生了的事情，通过证据来查找案件事实的每个片段，再将所有片段依法律逻辑联系起来，以重组案件“事实”，就成为法官在诉讼中的主要任务。因此，离开了证据来谈论法官的思维，就等于在建造空中楼阁。通常来讲，法官的思维方法总是坚持三段论推理方法，但这并不等于说法官的论证都要求机械地保持形式上的合乎逻辑。强调三段论推理的逻辑是为了保证法律的结论能够被合理地推出，并结合相关证据，对理由进行阐明和论证，从而让当事人和全社会看到这个结论是出自理性的，是具有说服力的。当然，法律思维并不绝对排斥情感因素，但法律判断是以事实与规则认定为中心的思维活动，因此法律思维首先是要服从规则而不是首先听从情感。法官对情感的考虑，都必须在法律规则的范围内谨慎地斟酌涉及感情的问题，因此，在法官的思维方式中，情绪化、感情化的倾向必须克服，否则就难以成为一个合格的法官。
(四)程序性
程序的合法性、公正性在诉讼中占有重要地位，这是由诉讼的规律所决定的。在科学研究中，学者们总是在找到事物的客观事实后下结论，在没有发现真理的情况下，是不能也是不应当产生结论的。但在法院的司法活动中，即使在影响法律关系的法律事实查证不清的情况下，法官仍然要对案件事实作出最终的判断，因为司法的目的不是求真，而是求善，是对行为进行价值评判。法官当然要以合法性来思考问题，才能保证对每个案件均能做出及时的裁断。他只考虑以证据推导出的法律事实，而不可能追求客观事实。法庭上的形式合理性是最高理性。司法活动不应该过分强调“具体问题具体分析”，而应强调法官应当依托程序进行思考，充分认识程序公正的独立价值，承认由程序公正所得出的结论。程序合理性思维在司法中对于法官审判案件的重要意义，就是对法官的引导和约束。引导指要求法官排斥非法律因素对思维的干扰，理性判断，形成结论；约束指法官依据程序思考，最大限度地杜绝了自由裁量权的随意性，依法约束法官的行为和思想。通过强调法官思维的程序合理性，法官所作出的判决才能更容易被当事人双方所接受，因为这一结论是一个公正的人按照公正程序作出的。
（五）、中立性
法官思维是一种中立性思考。司法中立是司法权威的一个重要保障，是司法获得 公众信任的源泉。司法中立包括司法权与立法权、行政权的中立；司法权在政府与民众、公 与私之间的中立；司法权在诉讼当事人之间保持中立。具体内容包括：法官与案件和案件 当事人没有利害关系，即主体中立；诉讼制度的设计使法官处于与当事人“等距离”的不偏 不倚的中立地位，即制度中立：裁判案件的法官有良好的品行和能力，用中立的立场、语言 和方式驾驭庭审，即庭审中立；法官始终以一个“正义的守护者”的身份来实现司法公正。 中立性思考中最重要的，是法官相对于当事人和案件的中立。它表现在法官在司法活动中分 析错综复杂的法律关系时必须与双方当事人保持同等的司法距离。这种中立的思维距离对于 消除司法活动当中常常出现的心理定式具有很强的功效。法官在与双方当事人的接触中会获 得一些有关案件的信息，往往使得法官产生一些对当事人的诉讼观点和法律事实的先入为主 的看法，这就是心理定式。这种定式直接影响着法官对证据判断和当事人诉讼观点的采纳， 并且法官不能自知。造成“既使法官在客观上有良好的愿望和公正的品质，但由于其心理定 式的影响，也会有一种自然倾向”，“很少或根本不可能从另一角度对同一证据进行审查，因 此非常不利于发现和揭示证据中的矛盾”。而中立的思维能够保障法官在作出裁决前用同等 的标准衡量诉讼当事人提供的证据，接受或者驳斥当事人的诉讼观点，保证裁判结果的公正。
（六）服务性
日本学者小岛武司指出：“法院所面临的任务是适用法律，而此举的终极目的则在于针对其顾客—诉讼 当事人的需求而提供其所需的服务。法院若忽视其向当事人提供合乎需求的服务而自我地从形式上去限定案件 处理，则不免有本末倒置之嫌。”罗斯科·庞德在1920年 所著《普通法精神》中也强调了司法的公共服务角色，他说“若不过分偏执并全面地理解17、18世纪的自 然法理论，我们可以发现法律至上原则完全符合这样一个观念，即公共服务理论。公共服务，无论它是来自铁 路公司、市政公司或是国家，它都只是手段，而非目的。” 在我们看来，将审判视为一种产品或服务，将公民 和当事人视为消费主体、法院和法官为服务者实际上蕴含了“公民为司法主体”这样一种深层理念。 英国民事诉讼改革在相当程度上也是围绕着便利公民的司法理念而进行的，它重在保障公民接近 正义、利用司法。例如，程序分流和法官对案件进展的管理，最终的落脚点还是为了公民、当事人便利、有效 地接近司法。同样，诉讼费用的改革、法律援助的强化、程序和规则的简洁以及诉前和诉外机制的建立，莫不 如此。
从一定的角度看，国家乃是为社会与个人提供公共服务的主体。在国内已有人指出现代行政的方法更新之 一即是从控制到服务。同样，将 审判权和审判结果视为一种服务或产品，寻求纠纷解决的当事人也可视为司法之消费者。显然，作为一种服务 与被服务的交换关系，两者地位平等，而且服务提供者必须提高服务的水平、满足消费者的需要方可吸引服务 的享用者。
三、制约法官职业思维培养的原因及对策
（一）、主观上：走出观念的误区，克服固有思维定式的制约。
法官法实施以来，对法官任职条件的制约和法官职业化改革的进一步强化，提高了法官的整体素质，但在法官的职业法律思维的培养方面还存在观念与制度的障碍。
第一，必须改变语言简约、朴实、平民化的习惯。因法官队伍整体素质的制约，相当多的法官在审判中习惯使用大众化、平民化、浅显易懂的语言，而法官的职业术语是无数代法官努力用文字表达人们在行动中所学会遵循的规则，创造了表达这种规则的语言。法官应当学会用法律术语进行思考和表达，这既是他们以法官职业为荣的一种体现，也是法官职业化的必然要求。要将深奥的法律术语解释为浅显的大众语言，应当是律师职业的职责，而不能成为法官的义务。
第二、废除程序工具主义法律观念。程序工具主义法律观念片面强调法律是达到某种社会目 的的手段，强调法律仅仅是治理社会的工具，忽视了法律作为最高标准的价值，即一切手段 和目的都必须服从合法性标准的指引。这一观点的发展就是把诉讼程序作为实现实体的工 具，强调了诉讼程序对于实体的有用性和诉讼程序的技术性。程序工具主义理论影响司法 界最为直接的后果即是使司法人员养成“重实体，轻程序”的观念；同时，在程序工具主 义法律观念的影响下，离开合法性这个前提和要求，要求法院和法律为经济发展“保驾护航” 的想象时有发生，这极大地损害了司法的公正、公平形象,这种观念应予以废除。
第三、杜绝凭直觉思维、依感情、道德、经验判断，重法律事实与逻辑推理。传统法官具有不畏权贵的价值观念，比如“法不阿贵”、“为民申冤”等被作为一种法官品格与职业道德，削弱了法理在审判中的份量。这是一种泛道德主义的法制观念，过分强调法官的同情心与法律的扶贫救弱功能，鼓励法官离开合法的前提，用道德与感情去判决法律争议，满足了感情，摒弃了法律。法官的职业思维要求凭逻辑推理而不是直觉的模糊思维，要求法理重于民意。
第四、区分行政权与司法权。目前很多人把法院当 作处理地方行政事务的工具，将法院视为党委或政府的一个职能部门，将法官视为普通公务 员。因此，在法院人事管理上不能遵循司法特有的规律和要求。在法院内部，审判人员始终 是以法院工作人员而不是法官个人的角色出现于整个司法程序之中，虽然法官代表法院履行 职权，但对于案件纠纷的实质裁决权力却掌握在院、庭长及审判委员会的手中，裁决的结果 及相应的责任当然也由“集体”承担，这就出现了法官行使审判权力而不承担相应的责任， 法院承担责任但无力具体行使审判权能的不协调局面。行政权与司法权的不分，在观念上对法院是独立的裁判机构认识不清，泛行政主义的法制 观念，严重阻碍法官职业思维的培养与形成。
（二）、客观上：改革司法制度，力促法官职业思维的培养与形成。
第一、解决司法权的地方化问题。司法权作为国家权力的重要组成部分， 维护的是国家的总体利益和法制的统一性与严肃性。但我国行政、立法、司法三者与行政区划完全重合，法院与法官在人、财、物方面对地方的依赖，让法官无法只向法律负责，还要向地方经济负责，向地方行政长官负责。这表现在有的地方党委 负责人法治观念淡薄，仍旧过问具体案件。另外，地方政府出于地方保护主义的目的，向法 院施加压力，力图使案件在受理、判决、执行上于本地有利，法院成了地方的法院，法官成了地方的法官，破坏了法制的统一与尊严。于是，“打假英雄”王海在不同地方的法院要求依据消费者权益法保护法索赔便获得了截然相反的法律后果。对于地方保护主义对审判的影响，列宁曾指出：“我们无疑生活在 违法乱纪的汪洋大海里，地方影响对于确立法律制度和文明来说，即使不是唯一有害的障碍， 也是最有害的障碍之一。”
第二、改变司法权的行政化。我国法制史的发展中儒家传统的行政长官兼理司法的思维定式导致我国法官的非职业化。这一趋势最明显的表现是院长、庭长审批案件。我 国的人民法院组织法和诉讼法规定，人民法院的审判组织只有独任法官、合议庭和审判委员 会，并未赋予庭长、院长决定案件最终裁判结果的权力；在公法上，凡法律未明确授予的权 力，则不得行使，这是一项公认的原则。《法官法》第二条虽然规定，法官包括院长、副院 长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员，但并不意味着院长、庭长在审 判上享有高于审判员的权力，法官应当是平等和独立的。院长、庭长只是司法行政上的职务， 只能在行政事务上拥有指挥决定权。所以，必须改变审判分离的现状，所有案件应由法官依 据自己的判断决定裁判结果，取消了院长、庭长审批制，庭长、院长只能通过参加合议庭担 任审判长来行使审判权。法院的院长、庭长大多是由于政治、业务素质较高而从法官中提拔 晋升的，实行案件审批制的做法，使得这些优秀法官一旦升任院长、庭长，便不再直接参与 审判，其主要精力用于案件审批和行政事务的处理，不仅造成审判资源的浪费，也助长了法 官对院长和庭长的依赖，形成恶性循环。同时，院长、庭长审批案件的做法，还会导致案件 责任不清的现象。案件经过层层审批、领导把关、集体决策，导致判决除了问题大家都不负 责的局面，不利于法院监督机制的实行。
另外，在法院内部普遍存在的一种现象是，在案件没有审结的情况下，审判人 员即向院长、庭长请示汇报；有的下级法院遇到疑难案件即请示上级法院，征求上级法院的裁判意见。这种现象不仅违反了直接言词原则等审判公开的要求， 使二审终审制度形同虚设，而且不利于审判责任制的建立，妨害法院内部审判机构审判权独 立的形成。一些地方法院尤其是基层法院的法官业务素质不高；而我国又处于经济转轨时期， 新情况、新问题不断出现，致使法官在审理案件时常常感到无法可依；当前，不少法院都在 搞岗位目标责任管理，错案追究制，以法官所审理的案件的改判 率和发回重审率作为考核的一个标准，即便是法院与法院之间也在进行相同内容的评比，致使法官与 法院都不愿承担风险。因此，下级法院请示上级法院便成为最“稳妥” 的办法，使得上级法院对下级法院的监督从事后监督变为事前监督，法律规定 的二审终审制变为一审制。
第三、健全法官保障制度。《法官法》就法官的任职条件、 任免、等级、培训、奖惩、辞职辞退、退休、申诉等作了详细规定，以保障法官独立行使职审判权，但这部法律并未很好地执行。地方审判机关自身 没有独立的财权，财权完全由国家和地方行政机关掌握，审判机关的各种经费来源包括审判人 员的工资福利待遇等都完全受地方政府控制；在人事方面，法院领导干部的职务以及法 官本身都由地方权力机关任免，对人民法院主要领导干部的提名权和推荐权也控制在地方 各级党委和地方各级政府人事部门手里。在人、财两大重要权力均依附于地方党政权 力的情况下，审判机关实在无法保持独立。在此种情况下，要求法官为了审判独立而对抗地方 压力，显然是不现实的。
从另一方面说，法官的地位和待遇也与其在审判体系中所承担的重要角色不 相称。世界各国，为了保证审判公正，提高法律的权威，都在给予法官崇高的地位和 优厚的待遇。在美国，最高法院首席大法官的年薪与副总统持平，日本最高法院院长的薪俸 与总理大臣相同，故在美国与日本，法官腐败的现象几乎闻所未闻，当然这并非全部归功于高薪养廉。而我国的法官却一直在套用公务员的行政级别，而且其地位和待遇都较同 级政府官员低。即使是目前进行的法官级别评定工作，也是不与工资待遇挂钩的。法官的较 低地位和工资待遇产生两方面的负作用：一是难以使法官产生职业荣誉感和责任感。为了个 人生活和子女的教育、就业等问题，有些法官的廉洁作风受到了质疑，甚至走向犯罪，2003年，全国22万名法官中有794名法官违法违纪被查处，52名法官被追究刑事责任；二是造成法官队伍不 稳定，优秀人才流失。在市场经济条件下，高薪高能已成为人才市场的法则，法官微薄的收 入无法与同样从事法律工作的律师相比，无法培养法官的责任感与荣誉感，自然无法吸引高质量的人才加盟，这自然无助于审判队伍的建设和发展。
第四、健全法官遴选机制。由于法官选任制度的不健全，法官的专业化往往不被重 视，其直接后果是导致有助理审判员以上职务的人员过多，水平参差不齐，审判质量不高， 审判效率低下。因而，必须合理配置审判资源和合理调整审判权力，实行法官员额制，清晰 法官和法官助理的层次，实现法官与辅助人员的分离；在实行国家统一司法考试的前提下， 选择高素质的人才充任预备法官；在各级法官的选拔上，要遵循上级法院的法官只能从下级 法院的优秀法官中选拔的原则，以保证上级法院的法官具有更高的资历和更丰富的经验，足 以处理更为复杂的各类案件。
综上所述，由于存在观念和制度上的缺陷，我国的法官的职业思维处于一个两难的境 地：一方面由于社会观念对法官的要求过多，法官不仅要考虑案件的情况、当事人的请求， 还要兼顾经济发展、社会效果等问题，使其角色更像一个政治家，这就要求法官的思维要具 有相当的广泛性；另一方面由于法官选任、保障制度的欠缺，法官实际的作为和能力又极为 有限，即使法官仅仅考虑处理好其职责范围内事情，也会有力不从心之感，这又要求法官的 思维要有一定的局限性。由此可见，我国法官职业化思维完善的过程就是不断地调和两者矛 盾的过程。相信通过变革诉讼观念和改进司法体制，我国法官一定会勇于直面市场经济和知 识经济挑战，不断提高自身素质，训练自己的职业思维能力，更好地为依法治国方略的最终 实现而努力。