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浅析交叉执法问题及其对策

作者：宋飞


“交叉执法”问题，一般老百姓将其形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”，有些文化
素养的人将其戏称为“九龙治水”。通常所见的“交叉执法”问题大致有两种，一种叫“多层执法”，如同一行政执法部门对同一违规事项，不仅有辖区的市一级行政执法部门可以管，没有辖区的县市和区一级行政执法部门也可以管；另一种叫“多头执法”，如同一级政府下属的不同行政执法部门，对同一违规事项都可以行使执法权。
“交叉执法”问题的产生，其原因主要是在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80％的法律、90％的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。我国法律虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。
在此，通过对各行政执法部门的行政执法依据的清理，笔者对我省尤其是本地比较典型的“交叉执法”问题作一个简单枚举：
1．在河道采砂方面，水利、国土资源、矿管、海事、铁路、公安、各乡镇办等部门存在执法领域的争议和执能重叠问题；
2．在门面装修方面，工交、规划、城管、市政、环卫、装饰装修办等部门存在多头执法、重复处罚的问题。
3．在流通领域的商品质量问题的查处方面，工商、质量技术监督部门存在职能交叉的问题，尽管中央和省政府曾多次出台这方面的文件，该问题依然没有得到较好解决。
4．在对旅行社违反《商标法》和《反不正当竞争法》的行为方面，旅游和工商部门都可以进行处罚。
5．在对行政事业性收费和经营性服务价格的监督管理方面，物价、财政、监察部门之间存在执法争议和职能重叠。
6． 在对捕捉、收购、贩运、销售青蛙的查处方面，水产和林业部门存在职能交叉。
7．在市区建筑市场管理范围方面，区城建办和市建委存在执法争议。另外，市园林绿化局和区林业局就征收绿化费及砍伐树木，区市区文化部门、计划生育部门在各自管理范围上，也存在执法争议。
为了有效解决执法领域中存在的交叉问题，各地陆续开始制定《行政执法争议协调办法》，将协调部门定位为县级以上政府法制部门。在这里，笔者简单介绍一下2006年6月1日施行的《湖北省行政执法争议协调办法》，这个办法被媒体称为“国内第一个用于解决执法领域中存在的交叉问题的地方性政府规章”。就笔者看来，这个办法对行政执法争议协调工作作出了一系列程序性规定：1、依行政执法部门申请的，5日内决定是否受理，3日内通知另一方执法部门，7日内要求答辩；2、政府法制部门依职权的，通知行政执法部门7日内报送材料；3、处理了的，政府法制部门要作出《行政执法争议协调意见书》，不服的可以在7日内向同级政府提出异议，政府认为异议成立的，撤销或变更指定、再行协调，认为异议不成立的，决定维持该意见书；4、处理不了的，政府法制部门书面建议报送同级人民政府决定。从上述规定可以看出，这个办法充分借鉴了行政复议法和行政诉讼法的一些成功制度安排，采取法律和行政手段并用的做法解决实际问题，其出台无疑具有积极意义。但在具体操作上，还是存在一些问题的，比如说它的一套程序仅对“多头执法”适用，对“多层执法”则无法规制；政府法制部门处理不了的问题，或者行政执法部门对其处理意见不服的，由政府解决，那么政府是不是也该成立一个类似于终审法院的机构，这一机构的组成人员是否应包括分管政法工作的政府领导和既懂行政又懂法律的机关工作人员？这些问题如何解决，仍需继续探索。笔者认为，除了制定地方规章，国务院也应该考虑制定一个全国通行的《行政执法争议协调条例》，将其上升为行政法规或者法律的高度，以示中央政府为解决“交叉执法”问题的决心和魄力。
针对“多层执法”，笔者主张按照国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》的要求，减少行政执法层次，适当下移执法重心，将市区行政执法机关争议的事项交由区级行政执法机关去完成；针对“多头执法”，笔者主张适用行政法律适用规则，排除或者减少交叉现象，由政府指定一个行政执法机关来专门执法，如笔者所在部门在处理林业部门和水产部门就青蛙执法发生争议时，考虑到因林业部门的执法依据出台在后，水产部门的执法依据出台在后，就大胆地根据后法优于前法的行政法律适用规则，我们裁定由政府将青蛙执法权指定给水产部门行使。
除了出台规范性文件和理论探讨，在不违反限制人身自由权只能由公安部门行使和一事不再罚原则的前提下，相对集中行政处罚权工作仍应继续开展深入，各项综合执法和联合执法形式仍应继续尝试，当然这有待于行政执法机关改革认识和法律素质的提高。



作者简介：宋飞,1980年12月11日生, 毕业于华中科技大学法学院，现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作.曾在法律图书馆网发表论文《人治与法治的较量-兼论德治》、《从一案看劳动教养制度的存废》、《房地产权属变更案例评析》、《试论国有资产流失与法律规制》、《周??与》、《盖尤斯与》、《格老秀斯法学思想研究》、《制定法、成文法概念比较研究》、《宪法定义新论》、《试论我国法学教育的现状问题与对策》、《对12起处罚决定被撤销的复议案的法理分析》、《公司法与劳动法竞业禁止原则之比较》、《试论公司监事制度》、《评柏拉图中译本——兼与张智仁、何勤华先生商榷》、《评格老秀斯中译本——兼与何勤华先生商榷》；译作《中国传统哲学与争端解决》、《美国诉微软案》、《屠宰场案的负面影响》。

四川省成都市人民政府


成都市人民政府关于印发成都市食品安全专项整治工作方案(试行)的通知

成府发〔2004〕67号

各区(市)县政府，市政府各部门：

《成都市食品安全专项整治工作方案（试行）》已经市政府同意，现印发给你们。请结合实际，认真贯彻执行。

二○○四年七月九日

成都市食品安全专项整治工作方案(试行)

按照国务院和省政府食品安全专项整治工作安排，结合我市实际，现制定成都市食品安全专项整治工作方案。
一、指导思想

在2004年食品安全专项整治工作中，要坚持以“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本的工作方针和求真务实的工作作风，把整治与建设、打劣与扶优、整顿市场秩序和规范执法行为有机结合起来，强化地方政府责任，整合执法力度，以对人民健康高度负责的态度做好全市食品安全专项整治工作。

我市是食品生产和消费的大城市，必须采取切实有效的措施保障食品安全，努力构建我市食品安全监控体系。针对群众反映强烈、社会危害严重的突出问题，开展食品安全专项整治工作，提高我市食品安全的保障水平。
二、工作重点

我市的食品安全整治工作以粮、肉、蔬菜、水果、奶制品、豆制品、水产品为重点品种，以城郊结合部和农村为重点区域，以各类食品批发市场、集贸市场、乡镇小型超市、小型加工企业或作坊、小食店、小餐馆、农家乐、乡村代销点等为重点对象，突出抓好食品源头污染治理、食品生产加工、食品流通和食品消费四个重点环节，重心下移，加强农村市场监管，严厉打击生产、销售假冒伪劣、有毒有害食品的违法犯罪行为。
三、工作原则

食品安全专项整治要进一步贯彻“全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各方联合行动”的方针和“标本兼治、着力治本、突出重点、带动全面，因地制宜、分类指导”的原则，集中主要力量，加大打击力度，解决重点目标，力争在短时间内取得明显成效。
四、整治目标
（一）我市蔬菜农药残留平均超标率下降3—5个百分点。
（二）我市畜产品“瘦肉精”检出率达到0。
（三）我市10大类大中型食品生产企业获生产许可证的达到90%；食品商场（超市）的散装食品经营行为得到规范，大型市场、超市建立并落实《食品质量保障制度》，进货索票索证率达90%以上。
（四）建立1个食品绿色市场，实现小麦粉、大米、食用植物油、酱油、食醋等5类食品安全准入上市。
（五）我市辖区内学校食堂和餐饮业90%以上的单位要实施量化分级制度。
（六）注水肉和病害肉上市受到全面遏制；面粉、肉类、儿童食品加工企业基本消除滥用食品添加剂行为。
五、专项整治措施
（一）加强对食品源头污染的整治

1、加强农业投入品监管，严格控制和禁止高毒、高残留农业投入品的使用，杜绝内源性污染。严厉查处违规生产、经营和使用禁用及滥用农业投入品的行为。

2、切实加强对规模化农产品生产基地的监管和监测。进一步完善我市无公害农产品发展的监督管理和监测体系，加快无公害农产品发展。全面加强监管工作，开展对规模化农产品生产基地的监测，实行农产品生产基地的采收（屠宰）前检测制度，实施批发市场和超市配送中心对销售农产品的销前自检制度。完善已建立的县级农产品质量安全监测站，建立新的监测站。

3、全面加强动物及动物产品检疫监督。加大对动物及动物产品的检疫监督力度，严厉查处逃避检疫和经营加工病害畜禽及其它动物产品的违法行为，全面遏制病害畜禽及其它动物产品上市危害人民群众健康。

4、加强监测督查。重点对全市规模化农产品生产基地、批发市场和大型超市实施以农药、兽药等有毒有害物质残留为主的例行监测，对监测不合格率较高的农产品进行跟踪督查，对监测结果农产品不合格率较高的生产基地、批发市场、大型超市实行内部通报或公告（曝光）。
整治工作由农牧部门牵头。
（二）加强对食品生产加工环节的整治

1、加强对粮、肉、蔬菜、水果、奶制品、豆制品、水产品等食品生产加工企业的监督管理，严格审查和发放许可证，不具备条件的企业不得生产。特别是对未取得生产许可证生产婴幼儿食品的生产加工点要坚决取缔，对不法分子依法从严从重从快查处。强化食品生产环节的日常监督和检查。

2、加大对滥用食品添加剂和使用非食品原料、病死畜禽、回收的过期食品加工食品行为的整治。特别是强化对面粉中过氧化苯甲酰、婴幼儿食品中糖精钠、肉类食品中色素、EDTA铁钠等使用监管力度，坚决遏制面粉、肉类、婴幼儿食品加工企业滥用食品添加剂行为。

3、清理和整顿已获得卫生许可证的食品生产企业，对不符合卫生条件的企业要吊销许可证。

4、对生产集中地和产品质量不稳定的企业要加大监督抽查频率。对不合格的产品要坚决曝光，问题严重的要立即责令停止产、销，多次抽查不合格、不具备生产条件的要吊销相关证照，退出市场。
整治工作由质监部门牵头。

5、加强生猪屠宰管理，积极推进牛、羊、家禽的定点集中屠宰工作，坚决取缔设施简陋、污染环境、不能保证肉品质量的生猪屠宰厂（场）。建立和完善定点屠宰厂（场）自检机构，确保屠宰加工环节质量，遏制注水肉、病害肉上市流通。
整治工作由贸粮部门牵头。
（三）加强对食品流通环节的整治
1、依法查处流通领域经营假冒伪劣食品的违法行为，规范管理食品市场的经营秩序。

2、督促经营者落实《食品质量保障制度》，重点落实食品质量进货检查验收制度、购销台帐制度、市场开办者质量责任制度和销售商品质量承诺制度，把好市场准入关。

3、加强对重点食品定期质量监督抽查和强制检查。对在市场抽查和检验中发现的影响或危及人体健康的不合格食品，在坚决清除出市场的同时，要查清其生产源头、进货渠道和销售场所，追根溯源，一查到底。

4、加大虚假商标、广告和食品包装、标识印制业整治。对合法的包装、标识印刷企业要加大其承印验证、承印登记的检查力度，对擅自设立印刷点从事印刷活动的，要坚决取缔，进一步规范行业管理。
整治工作由工商部门牵头。
（四）加强对食品消费环节的整治
1、强化对餐饮业，特别是学校食堂、建筑工地食堂、农家乐、小餐馆的检查和监督。
2、开展食品商场（超市）散装食品专项检查

食品商场（超市）严格按照《散装食品卫生管理规范》经营，加强所有食品商场和超市经营的散装食品的日常监督检查，提高食品商场（超市）散装食品的可溯源性，提高食品经营环节的卫生安全，促使商场（超市）符合《散装食品卫生管理规范》的要求，保证消费者购买到安全食品。
3、全面实施食品卫生监督量化分级管理制度

以学校食堂、餐饮业及建筑工地食堂，特别是农家乐、中小饮食餐馆的检查和监督为重点，全面实施食品卫生监督量化分级管理制度。
整治工作由卫生部门牵头。
（五）突出开展儿童食品的整治

在食品安全整治工作中，要把儿童食品作为重点整治内容；对全市儿童食品的生产、加工、销售企业进行一次全面普查，摸清底数；对未经批准生产儿童食品的加工点要坚决取缔，对不法分子依法从严从重从快查处；实行严格的婴幼儿食品市场准入，建立健全既确保食品安全有利于经济发展的儿童食品企业的管理规范，实行严格的市场准入，加大清仓查库力度，对不符合条件的要坚决清出市场。
（六）依法及时查处大案要案

各行政执法部门要严格执行国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，切实解决以罚代刑问题。对涉嫌犯罪的食品案件，应当及时与公安部门取得联系，并及时向公安机关移送，确保办案效率，防止涉嫌犯罪人员逃匿。
六、对整治工作的要求
强化区（市）县政府和市级部门责任，加大对违法行为的打击力度，使全市食品安全状况有明显的好转。
（一）建立联席会议制度

每月召开一次联席会议，通报各区（市）县和市级部门工作情况，交流工作经验，沟通工作信息，提出下一步工作建议。
（二）部门职责

1、市农牧局负责加大农业投入品的监管，开展农资打假，强化动物及动物产品的检疫监督和管理，实施食用农产品农药、兽药的专项整治，定期开展农产品质量安全例行监测，对监测不合格率较高的农产品质量安全进行跟踪督查。

2、市技术质量监督局负责指导和督促生产领域食品质量治理整顿；加强对食品生产许可证的监管；依法查处生产假冒伪劣食品的违法犯罪行为。加大对面粉、肉类、婴幼儿食品加工企业滥用食品添加剂行为的查处力度。

3、市工商行政管理局负责依法查处流通领域经营假冒伪劣食品的违法行为，规范管理食品市场的经营秩序。督促经营者建立落实《食品质量保障制度》，把好市场准入关。加大清仓查库力度，对不符合条件的要坚决清出市场。加大虚假广告、食品包装、标识印制业整治。严厉打击注水肉的违法行为。

4、市贸粮局负责加强生猪屠宰管理的清理整顿，积极推进牛、羊、家禽的定点集中屠宰工作，严厉查处和打击私屠滥宰，加工注水肉、病害肉的违法行为；负责全市粮油收购、储存、运输、销售环节农药残留量超标等食品安全的整治。

5、市卫生局负责加大食品卫生监测、抽检和卫生许可证发放的监督管理力度；组织实施食品卫生监督量化分级监督管理制度和卫生部《散装食品卫生管理规范》；依法查处食品生产经营中的违法行为；重点加强对学校食堂、建筑工地食堂、农家乐、小餐馆等餐饮单位以及食品添加剂生产企业的监督检查；对食物中毒和食品污染事故进行调查并采取控制措施。

6、市公安局负责依法打击制售假冒伪劣、有毒有害食品的犯罪行为，严厉打击制假、售假违法犯罪分子，查处暴力抗法案件；负责保护重大食品安全事故现场和对事故涉嫌刑事犯罪的侦办工作，维护社会秩序和公共安全。
（三）形成部门联动机制
在食品安全专项整治工作中实行首问责任制和责任追究制，采取以下措施实现各职能部门联动：
1、证照的年检及相关部门的协同配合

证照的年检及相关部门依照法定程序对相关证照进行年检，在年检中确认为证照无效或吊销证照的，应在确认无效或吊销证照后次日将有关情况通报相关部门，相关部门应在接到通报后5个工作日内依法做出相应处理。
2、日常检查及相关部门的协同配合

各相关部门依照职责对食品生产经营企业进行日常监督检查。在检查中发现证照不全或无效，生产经营环境卫生状况不符合法定要求以及食品质量达不到国家标准等违法、违纪行为，应按各自职责依法查处，如涉及其他部门职责的，应在次日将有关情况通报相关部门，相关部门应在接到通报后5个工作日内依法做出相应处理。
3、食品质量抽检及相关部门的协同配合

各相关部门依照职责对食品质量及卫生标准进行监督抽查。在抽查中发现的不合格食品及其它违法、违规行为应按各自职能依法查处，如涉及其他部门职责的，应在查处后次日将有关情况通报相关部门，相关部门在接到通报后5个工作日内依法做出相应处理。
4、有关食品违法举报案件的查处配合工作

各相关部门接到举报后应按各自职能依法查处，如涉及其他部门职责的，应在查处后次日将有关情况通报相关部门，相关部门接到通报后5个工作日内依法做出相应处理，对应当移交而不移交的，要严肃处理。
（四）着力建立长效机制

大力推行食品安全信用体系建设、农村食品安全监管和销售网络建设。将日常工作与专项整治工作有机结合，市级各职能部门要不断总结经验，明确工作职责和执法程序，不断完善工作制度，积极探讨和建立我市食品安全管理的长效机制。
（五）强化地方政府职责

各区（市）县人民政府要确定相应的机构，负责本辖区内的食品安全专项整治工作，并将整治工作情况以书面形式每月上报一次。

材料上报至成都市卫生局法制处。
联系人：龚怀宇 张叶茂
联系电话：86259910
传 真：86634707